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上海立法 锚牢无障碍环境！法治守护城市文明

　　原标题：大江东︱上海立法锚牢无障碍环境！法治守护城市文明

　　1月15日，《上海市无障碍环境建设条例》（以下简称“《条例》”）获上海市第十六届人大一次会议第四次全体会议表决通过。这部法规是本届上海人大首部由全体代表审议、表决的地方立法。

　　无障碍环境建设，为的是让有需求的市民能够安全出入城市中的建筑物、道路、公共交通。不论是老人、残疾人、还是病人，能够无障碍的出行，体现的是一座城市的温度。

　　国内多座城市已有这方面的相关立法，上海的这部法规，有何亮点和新意？

　　从“设施”到“环境”，措辞的调整，背后是内涵的延展

　　作为国内最大的经济中心城市，上海对无障碍环境的建设已有年头——上世纪80年代，上海开始在市区主要道路和新建大型建筑中同步建设无障碍设施；1999年－2000年，为筹备第五届全国残疾人运动会，上海在体育场馆、宾馆、外滩、人民广场等主要道路和景点改建了一批无障碍设施，增设了一批有升降设施的出租大巴和面包车等。

　　随着无障碍环境建设的推进，2003年4月，《上海市无障碍设施建设和使用管理办法》出台，这是全国第一部无障碍设施方面的地方性政府规章；2005年，上海获得“全国无障碍设施示范城市”的称号；2021年，修订后的《上海市无障碍环境建设与管理办法》正式施行，将无障碍设施建设拓展到无障碍环境建设。

　　此外，通过加强制度保障，上海先后出台了《上海无障碍设施环境建设规划纲要》《上海市无障碍设施设计标准》《上海地铁无障碍服务指导手册》等文件。如今，上海的无障碍环境建设已经渗透到了城市更新、交通出行、公共服务等方方面面，各类无障碍设施的覆盖率稳步提升。

　　与过去的法律法规相比，此次立法，“无障碍设施”已经被“无障碍环境”所替代。从“设施”到“环境”，措辞的调整，背后是内涵的延展。

　　在上海市人大社会委关于无障碍环境构成的相关研究中，亚太地区一般将无障碍环境分为建设环境、交通环境、信息交流环境和服务；在我国近两年无障碍环境建设的地方立法中，则一般将无障碍环境分为设施、信息交流、社会服务三大部分。

　　无论国内国外，一个共同的判断就是，无障碍环境建设，不仅仅是解决出行问题，消费、教育、就业、旅游等各类服务，同样是相关人群所需要的。

　　“我全程参与了条例的制定，它的条款一开始没有现在这么多，慢慢越来越丰富，越来越完善。例如，在定义上一开始更聚焦老年人和残障人士，实际上，无障碍的环境建设是面向全部人群的。”上海市残联副理事长金晶代表说，上海市人大对于这部立法花了大量的精力，也广泛征集了全社会的意见，让更多人知道、了解这部立法。

　　残疾人及残疾人工作者累计提出8900多条问题和建议

　　“一个城市对残疾人的关爱，体现了这个城市的文明程度。这两年，因为暂时性的腿疾，我也过上了轮椅生活，亲身体验到各种受限和障碍，更加支持力推这部立法能尽快实施。”中欧国际工商学院院长汪泓代表感慨。

　　2021年全国两会期间，上海代表团以代表团名义提交议案，提出加快制定我国《无障碍环境建设法》，建议通过制订相关法律来保障我国无障碍环境建设持续健康高质量发展，满足社会成员对无障碍环境建设日益增长的迫切需求。

　　上海率先推进无障碍环境建设立法工作，2022年将《条例》纳入上海地方性法规立法正式计划。

　　草案初稿，从调整框架、设置条标到形成全文共易19稿；调研问卷设计了107个调研子项，覆盖了残疾群体关心的方方面面；充分征求残疾人及残疾人工作者意见，一周时间，收回有效问卷5488份；在发起的各立法征询意见座谈会上，征集专家意见64条，残疾人及亲友代表意见18条，28家相关部门反馈意见46条。

　　值得关注的是，5488份问卷中，残疾人及残疾人工作者累计提出8900多条问题和建议，人均1.6条——在这一事关城市发展、人民生活的立法中，充分听取来自人民的智慧和声音，成为践行全过程人民民主重大理念的生动实践。

　　针对存在的重要疑难复杂问题，上海仔细剖析、小心求证。《条例（草案）》共计调整了无障碍方面的六个内容，包括扩展了无障碍环境的适用人群、丰富了无障碍信息交流内容、扩展了无障碍社会服务的内容、无障碍设施建设改造提出更高要求、完善了无障碍环境建设相关体制机制、强化了无障碍环境建设法律责任。

　　经过合并归纳，这8900多条问题和建议，提炼成无障碍设施、无障碍服务和无障碍信息三大类，共计72条意见。

　　包括盲道占道情况频发，对于违规行为，应采取有效整治措施；公共交通上应尽早报站及字幕提示，便于残疾人提早准备下车；为残疾人提供家庭一键式呼救服务……这次立法，意味着将推动一批涉及群众切身利益的问题得到解决。

　　立法过程中，积极参与、善提意见的市民成为了这座城市最足的发展底气，也是上海人民建议征集活力四射的密码，阔步前行的根本。

　　无障碍环境建设，正在从物质生活向精神生活发展

　　据统计，上海现有60岁及以上的老年人约542万，持证残疾人60.56万人，其中视力残疾人9.59万人，占比15.8％；听力（言语）残疾人8.91万人，占比14.7％；肢体残疾人29.41万人，占比48.6％。持证残疾人中，50周岁以上残疾人52.59万人，占比86.8％，上海残疾人老龄化日益加重。

　　“每个人都是潜在的无障碍需求者，无障碍环境是保障全体社会成员平等参与、平等发展权利的重要条件。”上海市住建委表示，在人口老龄化持续加深和数字化加快发展背景下，无障碍环境已从残疾人的特需特惠转变为全体社会成员的普惠。

　　在调查问卷中，有一项为对本市无障碍环境建设的总体评价。约10％的问卷评价为“基本不满意”“不满意”。如何让特殊群体的利益得到更为完善的保障？

　　经过分析，无障碍设施的建设和管理、信息交流、社会服务仍存在许多不足，具有相当多的障碍，无法满足残疾人平等参与社会生活的需求，所以满意度不高。

　　因此《条例》对无障碍环境建设相关法律责任进行强化，规定建设、设计、施工、监理等各个相关主体的法律责任，压实未履行无障碍设施改造及损坏、占用无障碍设施的责任，明确未提供相关无障碍社会服务的处罚措施。

　　“我们最怕的就是条例出来以后，真正落地，涉及执法的时候，没有相关的责任部门，这样就会造成推诿或者是执法边界不清。”随着条例的逐步完善，提及的部门有住房城乡建设管理部门、交通部门、经济信息化部门等，累计超过二十个，职责范围明确，一目了然。金晶说，“这对条例的推行有非常大的帮助。”

　　无障碍环境建设，正在从物质生活向精神生活发展。《条例》关注无障碍信息交流，其中提出，鼓励开发满足残疾人、老年人等需求的即时通信、远程医疗、学习教育、地图导航、金融支付、网络购物和预约服务等无障碍应用程序。并且，支持各类教育机构及其他社会主体通过多种形式，开展培训、提供课程，帮助残疾人、老年人等提高运用智能技术的能力。

　　“我当时提的建议是——也要鼓励有条件的影剧院配备语音解说观影设备，希望把无障碍环境建设再往前多走一步。”金晶说，虽然技术上有难度，但各方还是支持，“我和上影集团代表也谈了这件事，他认为可能涉及保密。但也表态，要是有合适的电影，就会拿出来给我们做增加解说音轨的版本。”

　　此次条例表决通过，金晶非常欣慰。“尽管未来实行中，肯定也会碰到这样那样的问题，但是，大家都重视，政府重视，人大重视，花了很大的精力，广泛征集了全社会的意见，让大家都去了解这部法，会让无障碍环境建设更好更完善。”