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为健全农村治理体系和实现共同富裕提供有力法治保障

　　农村集体经济组织法草案12月27日首次提请十三届全国人大常委会第三十八次会议审议。

　　农村集体经济组织是中国特色社会主义公有制经济组织。制定农村集体经济组织法，对于巩固完善社会主义基本经济制度和农村基本经营制度，对于维护好广大农民群众根本利益，实现共同富裕等具有重要意义。

　　“制定农村集体经济组织法是贯彻落实党中央决策部署的重要举措，是巩固社会主义公有制、巩固和完善社会主义基本经济制度和完善农村基本经营制度的内在要求，是维护广大农民集体成员财产权益、实现共同富裕的客观需要，为健全农村治理体系、巩固党在农村的执政基础提供支撑和保障。”全国人大农业与农村委员会主任委员陈锡文介绍，此次起草工作以坚守底线，坚持正确方向；立足实践，确立有限目标；问题导向，力求务实管用；急用先立，宜粗不宜细为原则。

　　草案共八章，依次为总则、成员、登记合并与分立、组织机构、财产管理和收益分配、扶持措施、争议的解决和法律责任、附则，共六十八条。

　　健全农村集体经济组织内部治理机制

　　草案明确了立法目的、适用范围以及农村集体经济组织的法律地位、组织原则、职能职责、特别法人地位、监管部门等。

　　值得关注的是，农村集体经济组织是以集体土地所有权为基础建立的，按照宪法的规定，土地所有权不得转让，因而农村集体经济组织也不能破产。

　　“农村集体经济组织除发包集体土地以外，为发展集体经济也需要从事经营活动，同时又必须防止承担超出其承受能力的债务而引发经济纠纷。”据陈锡文介绍，根据长期以来的实践经验，此次草案明确，农村集体经济组织需要从事经营活动的，可以依法出资成立公司、农民专业合作社等市场主体，并以出资为限承担债务责任。农村集体经济组织出资成立的公司、农民专业合作社等按照市场主体依法管理。

　　同时，草案对农村集体经济组织的设立、合并、分立等事项作出原则规定。草案分别规定了设立农村集体经济组织的基本要求、基本条件，以及农村集体经济组织合并、分立的程序。

　　此外，草案还对农村集体经济组织的组织机构予以规范，明确农村集体经济组织成员大会、成员代表大会和理事会、监事会的组成、职权、议事规则和决策程序等，并且针对实践中存在的问题规定了禁止的行为，从法律制度上健全农村集体经济组织内部治理机制，保障农村集体经济组织运行顺畅，实现民主管理、民主决策。

　　规定成员如何确认及其权利义务

　　吸收农村集体产权制度改革成果，参考司法实践和地方立法，草案明确了农村集体经济组织成员的定义、确认、加入、退出，以及确认成员争议的救济程序，规定了成员的权利义务，成员的权利包括土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等经济权利，以及参与管理、监督的权利等。

　　需要注意的是，按照宪法和有关法律、党规的规定，农村集体经济组织与村民委员会均为特别法人。“农村集体经济组织代表成员集体行使集体财产所有权，主要负责经济事务；村民委员会是基层群众自治组织，主要负责公共事务和公益事业，两个组织在农村基层党组织领导下各司其职，相互配合，相互支持。”陈锡文指出，农村集体经济组织的组织机构和运行机制健全后，原由村民委员会、村民小组代行的集体经济组织的职能应当归由农村集体经济组织行使。同时，农村集体经济组织如何支持村公共事务和公益事业，如何管理好集体所有的公共设施，也需要与村民委员会的职责相衔接。

　　明确对集体财产依法实行分别管理

　　草案明确了集体财产的主要范围，根据相关法律规定和农村集体产权制度改革实践经验，确定了对集体资源性财产、经营性财产、非经营性财产分别依法进行管理的原则，确定了集体收益分配的原则和顺序，明确集体经营性财产的收益权可以量化到成员，作为参与集体收益分配的基本依据，还对农村集体经济组织建立财务会计、财务公开、财务报告制度及审计监督作了规定。

　　值得一提的是，在城镇化进程中，一些农村集体经济组织农民集体所有的土地全部被征收，成员全部或者大部分转为城镇居民，但集体财产还在，农村集体经济组织是否应当终止、集体财产如何处分，事关重大。对此，陈锡文指出，由于缺乏实践经验，目前草案对此还难以作出明确规定，可在试点基础上总结经验，再作出法律规范。

　　农村集体经济组织不仅肩负发展壮大集体经济的职责，还要为成员提供公共和公益服务，理应在政策上予以支持。草案从财政、税收、金融、土地、人才支持方面，对扶持集体经济组织的政策措施作了原则规定。

　　此外，草案明确了争议的解决办法和法律责任，规定了农村集体经济组织内部争议的解决途径，以及相关违法行为的法律责任，建立了成员代位诉讼制度，完善了成员撤销诉讼制度，强化了成员的监督权利。草案的附则还对村民委员会依法代行农村集体经济组织职能、法律与农村集体产权制度改革的衔接等作了规定。（朱宁宁）