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在黄河保护法立法座谈会上的讲话

　　这次我们到甘肃来，主要是就黄河保护法立法进行调研。制定黄河保护法，是党中央、习近平总书记着眼推进黄河流域生态保护和高质量发展作出的重大战略决策部署，是近年来全国人大常委会着力推进的一项重大立法任务。去年4月，我和沈跃跃副委员长在西安召开座谈会，邀请黄河流域9省区人大常委会和国务院有关部门、全国人大代表，共同研究黄河保护立法工作，推动加快立法进程。去年12月的全国人大常委会会议初次审议法律草案，今年6月进行了第二次审议，预安排10月下旬进行第三次审议，如果各方面意见比较一致，拟提请表决通过。甘肃在黄河生态治理保护方面发挥着举足轻重的作用，我们此行，就是想在法律正式出台前，实地调研黄河保护工作，听取地方负责同志、人大代表、专家学者、基层干部群众的意见建议，集思广益、凝聚共识，切实把黄河保护法制定好。

　　刚才，尹弘书记介绍了甘肃省的黄河保护工作情况，陈克恭、王涛、黄建平、金彦兆、韩天虎、东珠加等6位同志作了发言，讲得都很好。

　　十三届全国人大常委会履职以来，把贯彻习近平生态文明思想、加快生态环保领域法律体系建设作为立法工作的重中之重，努力为生态环境保护提供法治支撑。目前，一个“1+N+4”的生态环保领域法律体系已经基本形成。“1”是基础性、综合性作用的环境保护法。“N”是环境保护领域专门法律，包括针对传统环境领域大气、水、固体废物、土壤、噪声等方面的污染防治法律，针对生态环境领域海洋、湿地、草原、森林、沙漠等方面的保护治理法律等。在这方面，本届制定了土壤污染防治法、噪声污染防治法、湿地保护法，修改固体废物污染环境防治法、环境影响评价法。“4”是本届常委会针对特定区域、流域的生态环境保护进行的创新性立法，包括保护两条“母亲河”的长江保护法和黄河保护法，旨在保护“耕地中的大熊猫”的黑土地保护法，以及正在推进的青藏高原生态保护立法。这4项特定区域、流域的生态环境保护立法，都是党中央、总书记部署的重大任务，也是对我国生态环保领域法律体系的重大发展。

　　大家在发言中对完善黄河保护法草案提出了许多好的意见建议，我们将认真梳理、研究吸纳。下面，我简单讲几点意见。

　　第一，甘肃坚决贯彻习近平总书记指示要求，认真履行黄河保护重大政治责任，取得重要进展。甘肃是习近平总书记首次提出黄河流域生态保护和高质量发展重大理念的地方。2019年8月，总书记到甘肃考察，在兰州的黄河治理兰铁泵站项目点，总书记指出，黄河、长江都是中华民族的母亲河；保护母亲河是事关中华民族伟大复兴和永续发展的千秋大计；甘肃是黄河流域重要的水源涵养区和补给区，要首先担负起黄河上游生态修复、水土保持和污染防治的重任，兰州要在保持黄河水体健康方面先发力、带好头。在听取省委、省政府的工作汇报后，总书记发表重要讲话，强调要坚持山水林田湖草综合治理、系统治理、源头治理，统筹推进各项工作，加强协同配合，共同抓好大保护，协同推进大治理，推动黄河流域高质量发展，让黄河成为造福人民的幸福河。

　　总书记把保护黄河放在事关中华民族伟大复兴的千秋大计的高度，是因为黄河哺育了中华民族，孕育了中华文明，是因为黄河流域在我国经济社会发展和生态安全方面具有十分重要的地位，更是因为黄河一直体弱多病、水患频繁，流域生态环境脆弱，水资源保障形势严峻，中下游“地上悬河”风险突出，等等。总书记对甘肃黄河保护工作的重要指示，既是立足整个黄河流域，也是针对甘肃的长远发展。甘肃地处黄河上游，干流流经甘南、临夏、兰州和白银4市州，长达913公里，占黄河全长六分之一，支流流经定西、天水、平凉、庆阳、武威5市，沿黄流域总面积14.59万平方公里，是黄河的重要水源涵养区，渭河、泾河、洮河、大夏河等河流是黄河重要的补给水源。甘肃沿黄流域面积占全省国土面积的34.3%，人口和生产总值占全省比重都在80%左右。可以说，保障黄河安澜，方能富民兴陇。

　　近年来，甘肃省委、省政府和全省干部群众认真践行习近平生态文明思想、习近平经济思想，坚决贯彻落实党中央、习近平总书记重大决策部署，紧紧围绕生态修复、经济转型、文化传承三大任务，构建黄河流域生态保护和高质量发展规划体系，启动实施甘南黄河上游和祁连山水源涵养、陇中陇东黄土高原水土保持等一批重大生态项目，加强沿黄流域水资源节约集约利用，历史性解决了沿黄群众“靠着黄河没水吃”的局面，甘肃段黄河干流全年水质基本稳定在Ⅱ类以上，实现了甘肃黄河治理从被动到主动的历史性跨越。林铎同志在甘肃工作时，第一时间贯彻落实总书记的部署要求，根据省情特点作规划、定重点；现在，尹弘书记和振鹤省长共同担任省黄河流域生态保护和高质量发展协调推进领导小组组长，负总责、抓落实，坚决担好上游责任使命。可以说，甘肃在黄河保护和治理方面谋划长远、干在当下、久久为功，起到了率先、领头的作用，也就是总书记要求的“先发力”、“带好头”。

　　第二，坚持以习近平总书记关于黄河流域生态保护和高质量发展的重要讲话和指示批示为指导，吃透黄河保护法的精神。这部法律的立法旨意，就是把习近平总书记的重要讲话指示批示精神和党中央决策部署，以法律形式转化为黄河保护、治理、高质量发展的国家意志和社会行为准则。法律草案的篇章结构、基本原则、基本制度，都是以总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上的重要讲话为遵循。比如，按照总书记提出的更加注重保护和治理的系统性、整体性、协同性，着力创新体制机制的要求，草案加强规划与管控，规定了规划水资源论证、国土空间用途管制、生态环境分区管控、水资源分区管控、河湖管控、水沙统一调度等制度。再比如，总书记部署了加强生态环境保护、保障黄河长治久安、推进水资源节约集约利用、推动黄河流域高质量发展、保护传承弘扬黄河文化等重点任务，草案对照部署，一一用专章作出法律制度安排。再比如，总书记针对黄河上中下游的各自特点，提出不同的保护和发展要求，草案就对有关地方的法律职责、法律责任作出特别规定。

　　全国人大常委会在审议和修改黄河保护法草案过程中，坚持保护和治理的主基调，聚焦强化地方主体责任、水资源刚性约束、生态保护和修复、文化保护和传承等方面完善制度机制。明确县级以上地方政府负责本行政区域黄河流域生态保护和高质量发展相关工作；将总书记提出的“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”写入总则，细化生产生活节约用水的规定；将“坚持山水林田湖草沙冰一体化保护与修复”规定为生态保护与修复工作的总体要求；明确实行黄河流域水沙统一调度制度，更好抓住水沙关系调节的“牛鼻子”；还完善了黄河文化保护弘扬传承措施，特别是增加了红色文化方面的内容。甘肃是中华文化的重要起源地，更是一片红色土地。刘志丹、谢子长、习仲勋等老一辈革命家创建陕甘边革命根据地，为党中央和中央红军长征提供了落脚点，在中国革命历史进程中发挥了不可替代的重要作用。我们此行就专门到庆阳华池的南梁革命纪念馆，缅怀革命先辈和烈士，学习和弘扬南梁精神。把甘肃的历史文化、红色文化保护好传承好，是黄河保护工作中不可或缺的重要任务。

　　立法的最终目的，就是要让黄河保护法成为贯彻习近平生态文明思想、贯穿总书记对黄河流域生态保护和高质量发展的战略部署的标志性立法，成为保护黄河的良法、促进发展的善法、造福人民的好法。将来学习贯彻这部法律，同样要以习近平生态文明思想和总书记的重要讲话、重要指示精神为指引和遵循，才能充分发挥法律的力量，达到善治的效果。

　　第三，紧密结合地方实际做好黄河保护法实施工作，确保法定职责落实到位。黄河流域生态保护和高质量发展实行中央统筹、省负总责、市县落实的工作机制。法律围绕落实这一工作机制，着眼解决多年来黄河治理中存在的“九龙治水”、多头管理的问题，系统规定了国务院、地方各级政府及其有关部门在黄河保护、治理、发展等各个环节的职责、任务、要求，明确法律责任。国务院及其有关部门、黄河流域地方各级政府要把贯彻实施黄河保护法作为一项重要工作，坚持在法治轨道上、运用法治思维和法治方式推进黄河保护，实现高质量发展。

　　黄河保护法的特殊性，在于它是以水、土两大自然物为对象，围绕水土来完善全流域生态保护制度，规范全流域人的生产生活行为。这与长江保护法不太一样，长江保护法的重点在于加强污染防治，而黄河保护法注重整个流域生态的保护和修复，做好保水、固土、治沙的文章。甘肃在全省900多公里黄河及其流域的保护工作中，围绕水和土可以强化两点：

　　一是突出水土保持，强化生态保护修复。黄河之所以“生病”，根子在于流域生态环境脆弱，黄河上游省区的水源涵养功能降低，是因为生态系统的退化。甘肃黄河流域绝大部分地区处于400毫米等降水量线以西，甘南高原草原退化，陇中陇东黄土高原每年入黄泥沙量占黄河年均输沙量的26%，流域水土流失面积占土地总面积的73%。这些决定了甘肃在生态保护修复方面任务十分艰巨。而生态保护修复的重点就是水土保持，尽最大努力控制和减少入黄泥沙量。这当中，主要措施是增加植被，以生物措施来固土固沙，同时辅之以工程措施，因地制宜推行打淤地坝等。要按照国家的要求，加大对黄河干流和支流源头、水源涵养区的雪山冰川、高原冻土、高寒草甸、草原、湿地、荒漠、泉域等的保护力度，加强黄河流域重要生态功能区域天然林、湿地、草原保护与修复和荒漠化、沙化土地治理工作，加快推进甘南黄河上游和祁连山水源涵养、陇中陇东黄土高原水土保持等重大项目，促进黄河上游生态系统良性循环。

　　二是突出水污染防治和节约集约用水，转变和优化生产生活方式。甘肃的水资源制约是比较突出的，人均和亩均水资源量分别为全国平均水平的三分之一和五分之一，部分地区水资源过度开发，经济社会用水挤占河湖生态水量，因此，落实“四水四定”原则对于甘肃尤为重要。要贯彻节水优先、统筹兼顾、集约使用的原则，优先满足城乡居民生活用水，保障基本生态用水，统筹生产用水。严格执行国家确定的黄河水量分配方案、跨省支流水量分配方案、地下水取水总量控制指标等，实行水资源消耗总量和强度双控。黄河流域各省要科学分水，制定差别化用水指标。要强化农业节水增效、工业节水减排和城镇节水降损措施，大力推进水资源循环利用，建设节水型社会。要坚决抑制不合理用水需求，坚决整治脱离实际的各类人造水面景观。持之以恒抓好水污染防治。

　　今天发言的同志，都谈了对黄河流域生态保护重要性的认识，都重点从生态保护修复、水资源和水环境保护利用等方面，提出完善黄河保护法草案的建议。这说明甘肃上上下下、方方面面对保护黄河的认识是高度一致的，目标任务也是清晰、明确的。大家都关心生态补偿机制的问题，法律草案明确规定国家建立健全黄河流域生态保护补偿制度，既包括中央的财政转移支付，也包括在上下游、左右岸、干支流地方之间的横向生态保护补偿，还鼓励社会资金设立市场化运转的补偿基金，开展用水权市场化交易，等等。这些规定怎么完善，更好回应上游省区的呼声，我们将作进一步研究。将来在实践中，地方也要在中央的统筹下，积极探索、抓好落实。

　　最后，我想强调一下正确处理生态保护和高质量发展的关系问题。黄河生态环境保护、治理与高质量发展是辩证的、统一的，且保护、治理是前提，是基础，只有保护好黄河、治理好黄河，才谈得上高质量发展。这就决定了黄河保护法重在保护、治理。同时，草案也结合乡村振兴战略、新型城镇化战略和中部崛起、西部大开发等区域协调发展战略的实施，对黄河流域高质量发展作了一些规定。总体上，还是围绕“水”这条“线”和“流域”这个“面”，为实现自然生态的平衡、自然资源的永续利用、人民群众的永世安宁提供法律支持。

　　今天上午，我们看了兰州新区重离子应用技术及装备制造产业发展情况；下午，专门考察黄河兰州段保护利用情况。作为全国唯一一座黄河穿城而过的省会城市，兰州不仅要当好省域整体发展的火车头，也要在黄河保护方面发挥领路和示范作用。今年6月，我到黑龙江开展环境保护法执法检查，回忆起2004年我在那里工作期间，带队调研哈尔滨发展问题的情景。当时我说，我国北方的大城市中，有一条大江穿城而过的屈指可数，哈尔滨有松花江，因此城市的规划、建设、发展都要“以江为纲”，一方面保护松花江的原生态，另一方面发挥水生态优势，打造江城、“水城”，实现两岸繁荣。兰州城市建设也要做好“水”的文章，水生态一定要保护好，湿地生态一定要保护好，否则，靓丽的兰州就黯然失色，独有的特色将不复存在。希望甘肃、兰州坚定不移坚持生态优先、绿色发展，走出一条实现黄河流域生态保护和高质量发展的新路来。