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绿水青山的法治足迹——十三届全国人大常委会生态环保领域立法综述

　　“绿水青山就是金山银山。”

　　2005年8月15日，时任浙江省委书记的习近平在浙江安吉县余村调研时，首次提出“绿水青山就是金山银山”的重要论述。这是党百年历史上的一个璀璨瞬间，自此，一条兼顾经济发展和环境保护的双赢发展道路应运而生。

　　萌生于浙江安吉，党的十八大以来成为引领我国走向绿色发展之路的基本国策，这是“两山”理论的发展足迹。

　　起步于土壤污染防治法，到森林法、固体废物污染环境防治法、长江保护法、湿地保护法、噪声污染防治法……十三届全国人大常委会以立法修法形式，将“绿水青山”写进20多部法律，把“美丽中国”照进现实，这是“两山”理论的法治足迹。

　　2022年5月22日，初夏时节，长江巫山段水清岸绿，宛如画卷。摄影/新华社记者 王全超

　　土壤污染防治法、黑土地保护法等：让老百姓吃得放心、住得安心

　　“皇天后土力，使我向此生。”土壤是人类赖以生存和发展的基石，瓜果菜蔬长于斯、小筑高楼立于斯。然而，地力之生物有大数，在过度开发利用中，土壤污染成为不容忽视的环境问题。2014年，全国土壤污染状况调查公报显示，全国土壤总的点位（即调查点）超标率为16.1%，耕地污染接近五分之一。

　　让老百姓吃得放心、住得安心，就必须防治好土壤污染。2018年8月31日，十三届全国人大常委会第五次会议全票通过了土壤污染防治法，这是本届全国人大常委会在开局之年交出的答卷，也是在立法层面贯彻“两山”理论迈出的第一步。

　　壹引其纲，万目皆张。土壤污染防治法共7章99条，其总则明确要“推动土壤资源永续利用，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展”。土壤污染与其他污染大相径庭：它具有隐蔽性，必须通过仪器设备采样检测才可以感知；同时具有滞后性，土壤里面有污染物，一般要经过十年甚至以上时间才能显现出来。也就是说，防治土壤污染，“亡羊补牢”是无奈之举，更应“未亡羊先固牢”。法律明确了土壤污染防治应当坚持预防为主、保护优先、分类管理、风险管控、污染担责、公众参与的原则。

　　作为人们的“菜篮子”“米袋子”，农用地该如何保护好？法律创造性地提出，国家建立农用地分类管理制度，即：按照土壤污染程度和相关标准，将农用地划分为优先保护类、安全利用类和严格管控类。对不同类的农用地，法律分别规定了不同的管理措施，明确相应的风险管控和修复要求。对于一些有污染风险的建设用地，又该如何处置？对此，法律要求，国家实行建设用地土壤污染风险管控和修复名录制度，规定了进出名录管理地块的条件、程序以及应当采取的风险管控和修复措施。

　　法律的生命力在于实施。2021年4月，国务院相关报告指出，三年间，有关部门累计完成1865个污染源整治，30个省（区、市）依法建立并公开建设用地土壤污染风险管控和修复名录。

　　提到“吃得放心”，就绕不开黑土地。黑土地是中国最肥沃的土地，耕地面积仅有2.78亿亩的东北黑土区承担了中国近1/4的粮食总产量和1/3的商品粮调出量，是中国名副其实的“第一粮仓”，为中国粮食安全提供了重要保障。为了守护好国家的“粮仓”，2022年6月24日，全国人大常委会审议通过了黑土地保护法，以38条内容规范黑土地保护的方方面面，开启了黑土地保护的新纪元。据悉，在世界的四大黑土区中，我国是唯一一个通过专门立法来保护黑土地的国家。

　　此外，本届全国人大常委会还制定通过了耕地占用税法、反食品浪费法等，为我国的粮食安全构筑了全方位的法治屏障。

　　森林法、大气污染防治法等：山气日夕佳，飞鸟相与还

　　“山气日夕佳，飞鸟相与还。”这幅亘古唯美的画卷离不开两个要素：葱郁的森林，清新的空气。

　　想起森林，人们心中会浮现不同的情景：或是点缀在千里江山图上那一抹抹动人心旌的“青绿”，或是独坐幽篁弹琴长啸的那一道背影，或是日出时分自林间惊起的那一行山鸟，也可能是保护森林免受砍伐的两只小熊……总之，森林的冷绿万顷，便是人们心中的诗意万千。

　　毫无疑问，无论是在吸碳造氧、涵养水土方面，还是调节气候、供给资源方面，森林都具有巨大价值，可以说，“绿水青山”与“金山银山”都离不开森林。如何合理利用森林资源，让这一片诗意延续？不同类型森林如何分类经营管理？面对这些新问题，2019年12月28日，十三届全国人大常委会第十五次会议表决通过了新修订的森林法。这部森林法的“新”在第一条就有体现：“为了践行绿水青山就是金山银山理念，保护、培育和合理利用森林资源，加快国土绿化，保障森林生态安全，建设生态文明，实现人与自然和谐共生，制定本法。”其实，此次修订森林法，就是为了使其与“两山”理论更为适配，促进森林发挥多种功能，更好地满足人民群众对经济社会生态文化等多方面的美好需要。

　　新修订的森林法在总则中明确将“保护、培育、利用森林资源应当尊重自然、顺应自然，坚持生态优先、保护优先、保育结合、可持续发展”作为基本原则。为了体现这些基本原则，此次修法新增了多个内容，包括森林资源保护发展目标责任制和考核评价制度，强化发展规划的引领作用，加强森林防火、林业有害生物防治、林业基础设施建设，加强造林绿化并丰富公民参与造林绿化的方式，重视科学保护修复森林生态系统，等等。新修订的森林法还十分注重生态环境保护和经济发展两者之间的辩证统一关系，强化森林权属保护、实行森林分类经营管理制度、建立森林生态效益补偿制度。此处的森林分类经营管理制度，即：将森林分为公益林和商品林，公益林实行严格保护，主要发挥生态功能；商品林主要发挥经济功能，由林业经营者依法自主经营。这与“绿水青山就是金山银山”理念可谓一脉相承。

　　提起清新空气，就不得不提起2018年打包修改的17部法律，其中包括大气污染防治法、环境影响评价法等。这批打包修改的法律，密切配合机构改革方案，将法律中的相关条款进行了统一修改，主要包括变更机构名称、工作机制等内容，体现了立法与改革决策的衔接，有利于有关部门找准职能定位，守护良好生态环境。

　　长江保护法、黄河保护法：一江一河，永续东流

　　“万里长江横渡，极目楚天舒。”长江“母亲河”，漫溯华夏五千年、横贯祖国东西间，不仅以甘甜的乳汁哺育了中华儿女，还以厚重的人文底蕴维系着民族情感。而今，长江流经19个省、自治区、直辖市，横跨我国东中西三大板块，生态地位突出、发展潜力巨大，是中华民族永续发展的重要支撑。然而，随着长江流域生态环境保护和经济社会发展的矛盾日益严重，长江“病了”，发展的可持续性面临严峻挑战。习近平总书记指出，修复长江生态环境，是新时代赋予我们的艰巨任务，也是人民群众的热切期盼。

　　以流域立法规范长江保护修复的方方面面，成为治理长江的必然要求。2020年12月26日，十三届全国人大常委会第二十四次会议表决通过长江保护法，至此，我国第一部流域法律应运而生。法律一经公布，社会各界就普遍对其给予高度评价，称其从结构到内容较为系统完整，最大限度地达成了各方共识，为流域立法“开了好头”。长江保护法为何甫一面世就能获得多方认可？

　　首先，长江保护法坚持以习近平生态文明思想核心要义、重大理念贯穿始终，是“两山”理论的生动呈现。法律将习近平总书记多次强调的“生态优先、绿色发展”“共抓大保护、不搞大开发”等写入总则。长江保护法还专设“规划与管控”一章，充分发挥长江流域发展规划、国土空间规划，以及生态环境保护规划等规划的引领和约束作用，通过加强规划管控和负面清单管理，优化产业布局，调整产业结构，划定生态保护红线，倒逼产业转型升级，破除旧动能、培育新动能等措施，实现长江流域科学、有序、绿色、高质量发展。

　　“法律通篇贯穿着习近平生态文明思想，集中体现了‘绿水青山就是金山银山’‘山水林田湖草是生命共同体’的理念。”程立峰委员在分组审议时说，“该法是我国目前生态环境法律体系中体现习近平生态文明思想最全面充分、规定生态文明制度最集中综合的一部法律。”

　　其次，长江保护法明确要求国家建立长江流域协调机制，统一指导、统筹协调长江保护工作，审议长江保护重大政策、重大规划，协调跨地区跨部门重大事项，督促检查长江保护重要工作的落实情况。这一举措体现了从全流域角度进行流域综合管理的理念，被业内专家认为“能够统筹协调国务院各有关职能部门及长江流域省级政府之间的管理工作，协调建立健全应急联动、信息共享等工作机制，有助于解决当前突出的‘九龙治水’问题”。

　　此外，长江保护法还把保护和修复生态环境摆到压倒性位置，通过规定更高的保护标准、更严格的保护措施，加强山水林田湖草的整体保护、系统修复。值得一提的是，长江保护法将党中央关于长江十年禁渔的决策部署写进法律条文中，再现“桃花流水鳜鱼肥”的盛景。

　　守护好一江碧水向东流，全国人大常委会持之以恒、坚持不懈。2021年3月1日，长江保护法正式实施，时隔一年，全国人大常委会紧锣密鼓，开展长江保护法执法检查。在湖北检查长江保护法实施情况时，栗战书委员长指出，从执法检查的情况看，长江水变清了，岸变绿了，生物多样性逐步恢复了，人民群众的幸福感增强了。

　　值得关注的是，我国另外一条“母亲河”——黄河，其保护法草案已经过二审，在强化地方主体责任、强化水资源刚性约束、强化生态保护与修复、强化文化保护传承弘扬等方面新增一系列规定，力保黄河安澜。我们期待见证，在流域立法领域，“两山”理论即将写下的另一个注脚。

　　固体废物污染环境防治法：让生活垃圾分类成风尚

　　“前山微有雨，永巷净无尘。”洁净的生活环境是美好生活的题中应有之义。然而，人类的生产生活活动常伴随着固体废物的产生，若处理不当，固体废物会产生侵占土地、污染土壤、污染水体、破坏大气等危害。近年来，我国固体废物污染环境防治形势发生了新变化。一方面，生活垃圾产生量的增长迫切需要推行生活垃圾分类，亟须上位法的指引规范；另一方面，建筑垃圾、农业固体废物、塑料污染、危险废物污染等防治制度有待完善。

　　2020年4月29日，十三届全国人大常委会第十七次会议全票通过了新修订的固体废物污染环境防治法。此次法律修改突出问题导向，总结实践经验，回应人民群众期待和实践需求，健全固体废物污染环境防治长效机制，用最严格制度最严密法治保护生态环境。突出问题导向是此次修法的一大特点，如生活垃圾分类、医疗废物处置、塑料污染防治等当前最为棘手的问题，法律都作了针对性修改完善。

　　随着生活垃圾分类在全国各地陆续“开考”，各地的法规更需上位法的提纲挈领。在此背景下，修订后的固体废物污染环境防治法不仅将“国家推行生活垃圾分类制度”“生活垃圾分类坚持政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜、简便易行的原则”写入总则，还专列第四章“生活垃圾”对其加以规范。

　　自新冠肺炎疫情发生以来，医疗废物处置问题不容忽视：战“疫”时，含有病毒细菌的医疗废物既是污染源也是传染源，其处置则直接关系到疫情防控成效；常态化防控时，每天产生的数以亿计的口罩又将“何去何从”？固废法总结新冠肺炎疫情防控经验，明确医疗废物按照国家危险废物名录管理，明确监管职责，突出主体责任，完善应急保障机制。这些举措被业内专家赞为：“很必要、也很及时。”

　　此外，法律还完善了建筑垃圾、农业固体废物等污染环境防治制度。建立建筑垃圾分类处理、全过程管理制度。健全秸秆、废弃农用薄膜、畜禽粪污等农业固体废物污染环境防治制度。明确国家建立电器电子、铅蓄电池、车用动力电池等产品的生产者责任延伸制度。加强过度包装、塑料污染治理力度。明确污泥处理、实验室固体废物管理等基本要求。

　　徒法不足以自行。2021年，十三届全国人大常委会对固体废物污染环境防治法进行执法检查，肯定了法律实施成效，也指明存在的问题，给出针对性意见建议，为有关部门改进相关工作指明了方向。2022年6月，国务院有关报告显示，截至2021年，全国297个地级以上城市已开展生活垃圾分类工作，全国医疗废物集中处置能力较2019年增长39%。

　　法立于上则俗成于下。固体废物污染环境防治法的修订，其意义不仅在于新增的一系列规定，还在于真正将习近平生态文明思想融入9章126条之间，在于其在全社会掀起的推行生活垃圾分类、防治固体废物污染的新风尚。

　　湿地保护法、噪声污染防治法：守护绿意与宁静的空间

　　“秋风征雁落，晴日野鸥迷。”湿地，是天赐华夏的一片片绿意诗意与共的美好空间。古人或于江渚“泛柏舟”“歌采莲”，或于小洲集芙蓉、诵《离骚》。时至如今，大到江河湖泊，小到洲心公园，湿地仍然是人们放松心情、亲近自然的好去处。

　　湿地保护是生态文明建设的重要内容，事关国家生态安全，事关经济社会可持续发展，事关中华民族子孙后代的生存福祉。2021年12月24日，十三届全国人大常委会第三十二次会议表决通过了湿地保护法。湿地保护法以习近平生态文明思想为指导，确立了保护优先、严格管理、系统治理、科学修复、合理利用的基本原则。

　　我国湿地遭受非法侵占、围垦、污染、过度捕捞和采集、外来物种入侵等破坏风险仍较为严重。沼泽地被围垦、滩涂被占用、泥炭被盗采的现象时有发生，湿地保护形势依然严峻，亟须立法保护。湿地保护法明确，国家严格控制占用湿地。具体包括：禁止占用国家重要湿地，国家重大项目、防灾减灾项目、重要水利及保护设施项目、湿地保护项目等除外；建设项目选址、选线应当避让湿地，无法避让的应当尽量减少占用，并采取必要措施减轻对湿地生态功能的不利影响等。

　　“湿地保护法最大意义是弥补了我国法律体系的生态短板，在很大程度上有利于扭转‘重环境、重资源、轻生态’的失衡局面，推动生态法治建设。”北京林业大学生态法研究中心主任杨朝霞说。

　　“结庐在人境，而无车马喧。”对人民群众的美好生活来说，日常生活的宁静同样重要。2021年12月24日，十三届全国人大常委会第三十二次会议表决通过噪声污染防治法，将保护公众健康放在首位，对邻里犬吠、广场音响、商店喇叭、电梯杂音、飞车“炸街”等人民群众普遍关心的社会生活噪声突出问题，作出针对性规定。

　　程立峰委员说，噪声污染防治法将为解决人民群众身边最直接、最突出的噪声污染问题提供更有力的法治保障。同时也标志着自2014年新环保法颁布后，大气、水、土壤、固废、噪声等主要污染物防治法律的制定修改工作全面完成，环境污染防治法律制度建设进入新阶段。

　　青藏高原生态保护法、野生动物保护法、生物安全法等：万类霜天竞自由

　　“鹰击长空，鱼翔浅底，万类霜天竞自由。”人生天地间并非孤屿，不光水光山色与人亲，万类霜天更是大自然的馈赠。“‘万物各得其和以生，各得其养以成。’生物多样性使地球充满生机，也是人类生存和发展的基础。”习近平总书记强调，“我们要同心协力，抓紧行动，在发展中保护，在保护中发展，共建万物和谐的美丽家园。”

　　说到我国生物多样性，必先提青藏高原。青藏高原是珍稀野生动物的天然栖息地和高原物种基因库，是我国乃至亚洲重要的生态安全屏障。习近平总书记多次亲临青藏高原考察并作出重要指示批示，强调“要站在保障中华民族生存和发展的历史高度，坚持对历史负责、对人民负责、对世界负责的态度，抓好青藏高原生态环境保护和可持续发展工作”。守护巍巍高原，全国人大常委会发挥立法主导作用，将青藏高原生态保护立法列为今年的重大立法任务。今年7月，栗战书委员长率队亲赴西藏就青藏高原生态保护立法进行调研。青藏高原生态保护法草案已经于今年8月底提请十三届全国人大常委会第三十六次会议审议。草案共七章六十四条，提出了青藏高原生态保护的基本原则、健全管理体制、构建生态安全格局、加强生态保护修复、强化生态风险防控、完善保障和监督等内容。

　　为了更好保护野生动物，2020年，本届常委会启动了野生动物保护法修订工作。在十三届全国人大常委会第二十二次会议上，野生动物保护法修订草案提请审议。草案加强对野生动物的分级分类管理，健全执法管理体制及职责，加大对违法行为的处罚力度。今年8月30日，野生动物保护法修订草案二审稿提请十三届全国人大常委会第三十六次会议审议。草案二审稿进一步加强野生动物保护力度，同时健全野生动物致害防控机制，回应了社会公众关切。

　　多种多样的生物让人类免于孤独，但同时我们也要看到，近年来，非洲猪瘟等重大新发突发传染病及动植物疫情等传统生物威胁多发，生物技术误用谬用等非传统生物威胁凸显。2020年10月17日，十三届全国人大常委会第二十二次会议审议通过生物安全法，完善了生物安全风险防控基本制度，积极回应生物安全面临的新挑战，成为我国生物安全领域的基础性、系统性、综合性和统领性法律。

　　记者手记

　　人与自然孰先？经济发展与生态环境孰重？“两山”理论其实就是在回应这个问题：青冥之长天，渌水之波澜，青山之妩媚，民生之富足，其实可以兼而得之。“两山”理论具有无与伦比的生命力，但其哲思也需庄严的法律加以固化，这是本届全国人大常委会的着力点所在。

　　不积跬步，无以至千里。回望近五年来的生态环保领域立法修法，其实能看到一串极为清晰的足迹：它沿着土壤、森林、江河、固废、湿地一路蜿蜒，从西北边陲到东北大地，从西南沿江到东南沿海，本届全国人大常委会的立法调研、执法检查足迹遍布祖国大江南北。可以说，“两山”理论所志、民心所系，便是全国人大常委会立法所重、监督所向。相信在共和国的立法史册上，这一串钤印“绿水青山”的足迹也将光辉夺目！

　　编辑：李恒