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深入理解建立现代预算制度的逻辑

　　预算体现国家的战略和政策，反映政府的活动范围和方向，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑，是宏观调控的重要手段。习近平总书记强调：“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。”我们要贯彻落实习近平总书记重要讲话精神，科学把握建立现代预算制度的理论逻辑、历史逻辑和现实逻辑，采取有效举措积极建立现代预算制度。

　　把握建立现代预算制度的理论逻辑。判断一个国家是否建立起现代预算制度，通常有两个重要参照标准：一个是预算管理一体化，即财政收支预算必须全面完整地加以反映、科学合理地加以编制、规范有序地加以执行，形成标准统一的预算管理体系。另一个是预算监督体系化，即建立起约束有力的立体化预算监督体系。在建立现代预算制度的过程中，要准确把握“全面完整、编制科学、执行规范、强化监督、注重绩效、公开透明”的理论逻辑。一是全面完整、编制科学。预算编制是整个预算管理流程的起点，预算编制的科学性对于确保预算内容的全面完整至关重要。全面完整的现代预算必须是全口径预算，要求政府全部的财政收支均在预算中加以反映。实践中，要从科学编制预算入手，保证预算的全面覆盖、内容完整，增强预算约束力，推动预算管理提质增效。二是执行规范、强化监督。建立现代预算制度必须坚持法治思维，严格执行各级人民代表大会批准的预算安排，坚持用预算来统领和约束各政府部门的支出活动。同时，预算的规范化执行离不开强有力的预算监督，只有将人大监督、审计监督、财政部门自我监督、社会监督等预算监督机制与预算执行有机结合起来，才能维护好现代预算制度的权威。三是注重绩效、公开透明。现代预算制度需要强化绩效管理，这是优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措。构建全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，能为事前资金分配提供重要依据，为事中预算执行控制提供可靠参照，为事后奖励和问责提供必要反馈。同时，现代预算制度要坚持公开透明原则，自觉接受人民监督。

　　把握建立现代预算制度的历史逻辑。改革开放以来，我国预算制度建设蕴含着一条历史主线：预算改革始终服从并服务于建立和完善社会主义市场经济体制与国家战略目标的实现。从预算汲取能力、预算控制能力和预算配置能力三个维度看，我国预算制度改革不断突破原有路径依赖，朝着现代预算制度方向稳步迈进。一是预算汲取能力建设助力实现“有为政府”的职能。比如，以政府间预算关系调整为重要抓手，将财政包干制全面改革为分税制，有力推动我国基本形成稳定、规范的政府间财力分配格局，调动了中央和地方两个积极性，在保证持续、充足财源补充的同时，形成了中央强有力的宏观调控能力。又如，分税制下按税种划分各级政府收入来源，理顺政府与企业的关系，促进商品和要素自由流动，推动构建全国统一大市场的进程。二是预算控制能力建设助力理顺政府和市场的关系。通过实施部门预算、国库集中收付和收支两条线等多项改革，成功搭建公共财政框架。1994年出台预算法并于2014年修订，在法治的轨道上强化对政府预算的人大监督、问责机制构建和预算公开。目前，“预算法定”已成为社会主义市场经济条件下约束政府部门行为、处理政府与市场关系的重要准则。三是预算配置能力建设助力政府治理方式转变。在逐步改变“基数加增长”的传统分配模式基础上，大力推进预算绩效改革，财政资金的绩效结果成为预算资源配置的重要依据。2018年9月，《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》发布，以绩效结果为导向的资金配置模式正在全面构建。政府对预算资源配置能力的提升，有力推动社会主义市场经济的发展。

　　把握建立现代预算制度的现实逻辑。进入新时代，完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化对预算改革提出了更高要求。我国现代预算制度的建立必须立足实际，做到理论与实践相结合、历史与现实相衔接，在发现和解决实际问题中不断实现预算治理能力的新跨越。一是统一部门预算管理口径。各部门预算应当反映一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算安排给本部门及其所属各单位的所有预算资金。二是实施全面预算绩效管理。强化事前绩效评估，严格绩效目标管理，完善预算绩效指标体系，提升绩效评价质量;加强绩效评价结果运用，促进绩效评价结果与完善政策、安排预算和改进管理相结合。三是加强跨年度预算平衡。加强中期财政规划管理，进一步加强与国家发展规划的衔接，强化中期财政规划对年度预算的约束;对各类合规确定的中长期支出事项和跨年度项目，要根据项目预算管理等要求，将生命周期内对财政支出的影响纳入中期财政规划。四是改进预决算公开。加大各级政府预决算公开力度，扩大部门预决算公开范围，细化预决算公开内容。充分发挥党内监督的主导作用，加强财会监督，促进财会监督与党内监督、监察监督、审计监督等协同发力，发挥多种监督方式的协同效应，推动形成多维一体的预算监督体系。(陆 毅 欧阳洁 作者单位：清华大学经济管理学院 )