政讯通中心

自治区人大常委会执法检查组关于检查《广西壮族自治区红树林资源保护条例》实施情况的报告

　　——2022年7月26日在广西壮族自治区第十三届人民代表大会常务委员会第三十二次会议上

　　自治区人大常委会副主任、执法检查组组长王小东

　　
自治区人大常委会：
红树林被称为“海洋卫士”和“消浪先锋”，保护红树林资源，对于保护生物多样性、抵御海洋自然灾害、改善沿海生态环境具有十分重要的意义。广西是我国红树林的重要分布区。根据“国土三调”成果，广西红树林总面积达9412.11公顷，占全国的34.7%，居全国第二位，分布在北海、防城港、钦州3市。2017年4月，习近平总书记考察北海金海湾红树林生态保护区时指出，“保护珍稀植物是保护生态环境的重要内容，一定要尊重科学、落实责任，把红树林保护好。” 2018年9月，自治区十三届人大常委会第五次会议审议通过《广西壮族自治区红树林资源保护条例》（以下简称《条例》），并于同年12月1日起实施。
为深入贯彻落实习近平总书记重要指示精神，促进《条例》全面贯彻实施，进一步擦亮“广西生态优势金不换”金字招牌，根据自治区人大常委会2022年监督工作计划，常委会于今年3月至7月组织对《条例》实施情况进行检查。现将有关情况报告如下：
一、开展《条例》执法检查的组织工作情况
本次执法检查是自2018年《条例》出台以来的首次执法检查。自治区人大常委会高度重视，组织制定执法检查工作方案，组成以自治区人大常委会副主任、党组副书记王小东为组长，自治区人大农业与农村委员会组成人员、自治区人大环境与资源保护委员会部分组成人员，以及部分自治区人大代表为成员的执法检查组。根据工作方案，3月17日，王小东副主任在南宁主持召开会议，听取自治区人民政府及相关部门贯彻实施《条例》情况的汇报，对执法检查作动员部署，正式启动执法检查工作。5月17日，检查组专门邀请自治区林业系统有关专家进行座谈交流，进一步了解我区红树林资源保护情况。5－7月，检查组分成2个小组，分别深入北海、防城港、钦州市及其所辖6个县（区）开展执法检查。检查组深入4个保护区（保护小区）、6个修复现场开展检查，召开3个执法检查座谈会，向各级人大代表、基层执法人员、农户等发放并回收60份调查问卷，广泛听取他们对贯彻实施《条例》的意见建议。同时，在广西人大网向社会征求对贯彻实施《条例》的意见建议。
本次执法检查有几个突出特点：一是坚持以习近平总书记系列重要指示要求为指导。习近平总书记2017年4月视察广西时指出“广西生态优势金不换”，强调要“把红树林保护好”。时隔4年，2021年4月，总书记再次亲临广西视察，指出广西是我国南方重要的生态屏障，承担着维护生态安全的重大职责。执法检查组认真学习习近平总书记的重要讲话精神和重要指示要求，将其贯穿于执法检查工作的全过程各方面，确保执法检查正确政治方向，坚持用最严格的制度、最严密的法治保护好我区的红树林资源。二是推动第二轮中央生态环保督察反馈意见的整改。2021年5月，中央生态环保督察组到广西开展第二轮环保督察，严肃指出相关单位贯彻落实习近平总书记重要指示精神不力，生态环保意识淡薄，工程项目建设违规施工，造成大面积红树林退化死亡，教训深刻。执法检查组根据自治区党委的部署精神，督促各级政府和各有关部门以本次执法检查为契机，对照法律规定、对照中央生态环境保护督察反馈意见的整改要求，加强督导，落实责任，联合监管，确保整改落地落实，如期验收销号。三是与开展探索完善人大监督机制、提高监督实效工作相结合。为认真落实中央和自治区党委人大工作会议精神，自治区人大常委会专门成立了完善人大监督机制、提高监督实效工作专班，要求立足我区实际，创新开展监督工作，通过小范围的试点探索，努力形成可复制可推广的制度机制。执法检查组积极采用暗访、抽查、专家评估、问卷调查、满意度测评等方式，紧扣法律制度、法律规定、法律条文开展执法检查，认真查找存在问题，提出意见建议，督促抓好落实，切实提高检查实效。在此基础上，总结完善执法检查工作流程。四是把法律宣传贯穿于执法检查全过程。执法检查组坚决贯彻落实栗战书委员长关于加强法律宣传教育的有关要求，在组织制定执法检查工作方案时就把宣传有关法律列为重要任务，结合宣传今年6月1日起实施的《中华人民共和国湿地保护法》（以下简称《湿地保护法》），组织印制了《条例》和《湿地保护法》各100册，分发基层干部和群众，向各级干部和当地群众宣讲《条例》和《湿地保护法》，受到普遍欢迎。
二、贯彻实施《条例》取得的主要成效
《条例》实施三年多来，特别是2021年中央生态环保督察组到广西开展第二轮环保督察以后，自治区人民政府、沿海各市县人民政府和各有关部门自觉践行习近平生态文明思想，牢记总书记嘱托,坚持生态优先、保护优先，认真贯彻实施《条例》，落实法律规定，履行法定职责，红树林资源保护和修复工作取得良好成效。根据2019年红树林资源和适宜恢复地专项调查结果和“国土三调”成果，今年6月底红树林面积比2018年底增加了81.77公顷，在全社会共同保护下，红树林面积实现自然稳定增长。自《条例》实施以来，全区累计新增营造红树林224公顷（年限尚未达到国土变更调查标准，暂未变更为红树林湿地）、修复现状红树林588公顷，占补平衡异地补种红树林7.23公顷。
（一）广泛开展《条例》宣传教育，全社会红树林资源保护意识明显增强。认真落实《条例》第九条，利用“世界湿地日”“世界海洋日”“世界环境日”等主题宣传活动，采用群众喜闻乐见、通俗易懂的方式开展《条例》宣传，通过在广播、新媒体开设专题专栏，在村屯、街道设置宣传牌等，发放《条例》、红树林知识图册，举办自然知识讲座，播放保护区宣传片，组织红树林体验活动等方式宣传红树林资源保护，对《条例》进行科普宣传，提高公众红树林资源保护意识。各地普遍反映，各级干部和公众红树林资源保护意识明显增强。自治区重大项目钦州龙门大桥项目积极优化设计方案，创新施工工艺，对取得采伐证的红树林做到“能保尽保，应保必保”，最大限度减少对红树林生态系统的破坏，得到生态环境部高度肯定。出海返回的渔船停靠时主动远离红树林，已成为大多数渔民的自觉行动。
（二）制定实施配套政策制度，红树林保护责任进一步落实。一是制定保护规划。落实《条例》第三、第十一、第十二、第十三条，将红树林资源保护工作纳入本行政区国民经济和社会发展“十四五”规划，制定红树林资源保护规划（2020—2030年），将红树林资源纳入国土空间“一张图”和生态保护红线管理，明确10年内红树林资源保护总体要求、主要任务、重大工程和保障措施，严格红树林空间和用途管制。二是实施三级林长制度。落实《条例》第五条，设立红树林林长，将保护管理工作纳入林长任务清单，全面压实各级党委政府和村（居）民委员会以及相关部门职责。三是完善工作考核机制。落实《条例》第十五条，建立红树林资源保护考核机制，将红树林资源保护纳入生态环境保护目标责任制、林长制、设区市年度绩效考评等考核评价内容。四是建立联席会议制度。落实《条例》第五、第六条，制定红树林资源保护和监管工作机制，明确区、市、县三级人民政府工作责任，完善乡级红树林管理机构，形成属地为主、多方参与、齐抓共管的良好工作模式。
（三）加大保护修复力度，第二轮中央生态环保督察意见整改基本完成。一是加大资金投入。落实《条例》第四条，将红树林资源保护和管理工作经费纳入各级财政预算。积极争取中央财政海洋生态保护修复项目资金和预算内重点区域生态保护修复专项资金支持。自《条例》实施以来，全区累计投入红树林日常巡护管理和营造修复工作经费约7亿元。二是加强日常监测和巡查。落实《条例》第十六条，建立红树林资源巡查制度，开展全区红树林资源专项调查监测，对山口、北仑河口等红树林生态敏感区域开展监测评价。建设广西红树林监测与管理平台，实施红树林常态化、网格化巡护监管模式，将红树林范围按市、县、乡镇、村屯划分为不同层级的网格进行全方位监管巡护。三是开展专项整治行动。落实《条例》第十七、第二十八、第二十九条，编制《广西红树林保护修复专项行动实施方案》，开展蓝色海湾整治行动、海岸带保护修复工程、湿地保护修复工程、沿海防护林体系建设等，采用自然恢复和适度人工修复相结合的方式，实施红树林保护修复专项行动。四是强化科技支撑。落实《条例》第十条，印发《广西红树林造林修复技术指南（试行）》、《广西主要红树林苗木培育技术指南（试行）》等文件，对造林技术、修复技术作出了详细规定和指导，提高红树林造林修复成效。近年来，我区积极开展红树林良种繁育研究，已成功培育出桐花树、红海榄等多个品种的红树林种苗，为红树林保护修复提供了有力支撑。北海市委托广西红树林研究中心进行红树林鱼藤生物防治实验项目，成功防治鱼藤15亩。截止今年6月底，第二轮中央生态环境保护督察反馈意见中指出的“广西北部湾国际港务集团生态环保意识淡薄，违规施工致红树林大面积受损典型案例”和“红树林破坏问题”基本完成整改。
（四）依法查处了一批违法案件，严厉打击破坏红树林资源行为。落实《条例》第四、第五、第七条，建立联合执法机制和举报制度，开展综合执法监管，加大对侵害红树林资源违法违规问题查处整改力度。落实《条例》第四十二条，印发《广西红树林树木价值计算标准（2021版）》，为破坏红树林资源违法行为的查处和损害认定价值计算提供依据。落实《条例》规定的法律责任，《条例》实施以来，沿海三市共查处破坏或影响红树林生境问题的违法行为13起（北海市4起，钦州市6起，防城港市3起），重点查处了北海榄根红树林大面积受损案件和钦州市钦南区犁头嘴海堤一、二期加固项目破坏红树林案件，共问责28人，赔偿2410.55万元。防城港市港口区潭油红树林遭填埋案件，市长亲自研究部署，3名犯罪嫌疑人被移送检察机关起诉。
三、贯彻实施《条例》存在的主要问题和困难
从执法检查的情况看，在贯彻实施《条例》中，还存在一些突出问题和困难。主要有以下几个方面：
（一）红树林保护修复面临的威胁不容忽视。一是破坏红树林资源的现象依然存在。贯彻《条例》第二十三、第二十五、第二十六条、第二十七条有关禁止行为的规定还不够到位，工程建设非法占用红树林地造成红树林面积缩减还时有发生。二是工农业污染影响仍然较大。一些地方城市生活污水、工业废水直接或间接排放到红树林地，沿海地区居民在沿海滩涂挖塘养殖虾蟹、放养海鸭、挖沙虫泥丁，浅海养殖蚝排蚝柱，占滩围堰捕鱼等行为，以及海洋垃圾造成的污染等，对红树林生态系统造成影响，红树林生态功能趋于退化，生物多样性减少。三是外来物种对本土红树林构成威胁。2002年以来，钦州、北海造林引入的无瓣海桑、拉关木等外来红树植物，生长快、适应性强、耐盐能力高，出现自然扩散的情况，抑制本土红树植物的生长，对本土红树林生态系统造成威胁。
（二）统筹协调保护与发展的关系亟待加强。贯彻《条例》第八条“自治区和红树林资源所在地设区的市、县级人民政府根据红树林资源保护需要，建立红树林生态保护补偿制度”还不到位，自治区和沿海三市均未建立红树林生态保护补偿制度，没能充分调动地方和群众参与红树林资源保护的积极性。贯彻第二十四、第二十五条有关禁止行为的规定还不够到位，对沿海地区居民在红树林自然保护区、保护小区从事捕捞和养殖等生产行为，各地普遍反映还没有很好的处置办法。
（三）监管执法工作存在薄弱环节。贯彻《条例》第五、第六条有关做好红树林资源保护和管理工作的规定还不够到位。红树林保护涉及林业、海洋、自然资源、生态环境、农业农村等多个部门，职责存在交叉和重叠，多头管理、推诿扯皮的情况时有发生，尚未形成高效的管理合力，执法联动机制建设需要进一步加强。基层执法力量不足，全区有红树林分布的国家级自然保护区3处、自治区级自然保护区1处、国家湿地公园1处、国家级海洋公园1处，全部在职的管理人员仅40余人，加上从事一线巡护工作的兼职护林员还不足100人，从事监测、修复和保护工作的专业技术人员尤为缺乏，很难适应当前及今后红树林保护修复工作的需要。钦州市反映，该市林业部门没有专门的执法人员，执法工作大都由相关科室人员兼任，无法满足红树林保护执法需要。
（四）法规和制度有待进一步完善。一是《条例》的一些规定与国家最新的法律政策的要求不一致。其中，《条例》第二十八条规定与《湿地保护法》第十九条等规定不一致，自治区重点工程建设项目不能占用或者征收红树林地，需要进行修改完善。《湿地保护法》第三十四条规定工程建设项目占用红树林湿地需经省级以上人民政府有关部门评估，《条例》第二十八条未明确工程建设项目占用红树林地审核审批层级。二是《湿地保护法》对有关部门的职责作出明确规定，《条例》的相关部门职责需要进一步修改完善。其中，《湿地保护法》第三十条规定：“国务院自然资源主管部门和沿海地方各级人民政府应当加强对滨海湿地的管理和保护，严格管控围填海湿地”；第十二条规定：“国务院自然资源主管部门应当会同国务院林业草原等有关部门定期开展全国湿地资源调查评价工作，建立统一的信息发布和共享机制”。三是《条例》第二十六条对保护区、保护小区外的红树林地的挖塘、围堤、开垦等行为作出了禁止规定，但在法律责任中没有作出相应规定，各地普遍要求补充完善。四是对保护区、保护小区外的红树林的一些特殊情形，比如对红树林自然生长到项目建设区域、生长到农民的承包鱼塘等的处置需要加以明确。北海市反映，该市大冠沙海堤自然生长红树林，造成堤坝除险加固等工作未能及时开展，易形成安全隐患。
存在上述问题和困难的原因是多方面的，从主观上看，一是一些地方政府和有关部门对《条例》学习不深、研究不够，生态环保意识和法治意识还不够强，没有层层压实责任、加强监管，一些规定未能得到有效贯彻落实，对红树林资源被违法征占用或破坏的案件处理不及时，助长了违法行为。二是资金投入不足，从国家到地方，未设立红树林保护建设专项资金。防城港市反映，由于今年中央财政森林生态效益补偿补助资金取消，北仑河口国家级自然保护区每年度生态公益林补偿资金16.6万元已不再下达，管护资金更加不足。三是一些地方的干部群众保护红树林的意识需要进一步增强。从实地检查及调查问卷、入户访谈等情况来看，仍有一些干部和农户对《条例》不熟悉、不了解，法律意识不够强，落实《条例》的自觉性、积极性仍不够高。从客观上看，一是红树林人工种植成活率低、保存率更低，保护工作科学性、技术性较强，保护修复的难度较大。二是《条例》颁布实施以来，上位法和国家有关政策发生重大变化，随着经济社会的发展，法规实施中也碰到一些新情况新问题，要根据这些变化修改完善《条例》。三是广西海岸线相对不长，在空间上向海经济布局难以完全避让红树林资源分布，统筹生态保护和经济建设的难度、压力相对较大。
四、进一步贯彻实施《条例》的几点建议
为深入贯彻实施《条例》，推动做好新形势下红树林资源保护修复工作，针对执法检查中发现的问题，提出以下几点建议：
（一）深化思想认识，坚守红树林保护红线。要深入学习贯彻习近平生态文明思想、法治思想和习近平总书记视察广西重要讲话精神，特别是习近平总书记关于红树林资源保护的重要指示精神，从讲政治的高度推进红树林资源保护各项工作，将红树林保护工作纳入各级政府的重要议事日程，严格落实生态环境保护“党政同责、一岗双责”，确保中央生态环境保护督察反馈意见整改落地落实，完善机制、巩固成果。全面贯彻实施《湿地保护法》和《条例》等法律法规，不断增强法治意识，加大生态保护和经济建设统筹力度，用最严格的制度、最严密的法治保护生态环境，坚守红树林保护红线，建立严格的红树林资源利用、占用、征用审批制度，确保红树林资源保护工作取得更大成效。
（二）强化规划引领，持续加大保护修复力度。贯彻《条例》第四、第十、第十一、第十五、第十七、第二十八条等规定，全面实施红树林资源保护规划（2020—2030年），将规划提出的目标、任务、重点工程与重点项目以及保障措施纳入各地经济社会发展规划，精心组织实施。加强对涉及红树林项目前期介入，指导工程建设项目在前期选址选线阶段避让或减少占用红树林地。加大污染治理力度，对无瓣海桑、拉关木等外来红树植物进行生态化改造，进一步改善红树林生长环境，对破坏红树林资源的行为，限期修复红树林生境，恢复植被和林业生产条件。强化红树林保护科技支撑，开展红树林保护与修复点科技攻关，推动“产学研用”一体化建设。
（三）健全补偿机制，实现保护与生产协调发展。贯彻《条例》第八条，开展红树林生态产品价值实现路径研究，建立市场化、多元化的红树林生态补偿机制，探索在红树林自然保护地实施红树林生态保护补偿试点。充分发挥红树林生态系统碳捕获和封存潜力，探索建立蓝碳交易服务平台。充分考虑当地居民利益，妥善处理红树林资源保护与周边群众生产生活矛盾，通过优惠贷款、技术援助、定向就业、生态项目支持等方式，支持周边居民发展生态产业或转产就业，使其分享生态保护效益，充分调动公众参与红树林保护的积极性。积极建议国家有关部门逐步提高对红树林造林的补助标准和生态补偿标准，建立差别化的生态公益林分类补偿机制。
（四）加强监管执法，形成红树林资源保护工作合力。贯彻《条例》第四、第五、第六、第十、第二十九条等规定，建立完善行政区域和有关部门之间的协作、交流、联席机制，强化相关部门协同配合。完善投入机制，加大各级财政资金支持。积极探索社会参与的方法和途径，鼓励社会力量参与红树林资源保护，推进红树林市场化保护修复。进一步完善广西红树林监测与管理平台，加强管理机构建设和专业人员培养，配备必要装备，进一步提升红树林保护管理能力和水平。压实乡镇（街道）、村（居）民委员会协同和协助的法定职责，落实巡护人员，夯实基层基础。加大执法力度，持续打击破坏红树林资源行为。
（五）抓紧修订法规，为红树林保护修复提供保障。加快启动《条例》修订工作，在《条例》总则中加入贯彻落实习近平生态文明思想的相关内容。根据《湿地保护法》有关规定和国家有关政策，修改完善工程建设项目占用、移植、砍伐红树林等相关规定，明确相关行业主管部门的职责，增加红树林自然保护区和红树林保护小区外的红树林区域违法行为的法律责任、对保护区和保护小区外的红树林一些特殊情形的处置办法、湿地公园等自然公园内红树林保护和管理的具体要求、红树林湿地合理利用相关规定。参照生态公益林管理的做法，对有关处罚规定进行细化、具体化，增强《条例》的可操作性，更好指导红树林资源保护执法。
以上报告，请审议。

　　附件1.广西红树林资源现状图

　　2.实施《条例》责任清单

　　3.涉红树林问题项目整改前后对比图