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剑指“执行难”：我国首次就民事强制执行专门立法

　　民事案件中，执行被视为实现公平正义的最后一道藩篱。2022年6月21日，民事强制执行法草案提请十三届全国人大常委会第三十五次会议初次审议。这是我国首次针对“执行难”进行专门立法。

　　针对司法实践中长期存在的执行难问题，党的十八届四中全会明确提出“切实解决执行难”“依法保障胜诉当事人及时实现权益”的目标。2016年以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，人民法院打赢“基本解决执行难”攻坚战并持续巩固提升成果，中国特色的执行制度、机制和模式日益完善。

　　2022年最高人民法院工作报告显示，过去一年，全国法院受理执行案件949.3万件，执结864.2万件，执行到位金额1.94万亿元。打通查人找物、财产变现、协同联动、精准惩戒、打击拒执等方面堵点，使守信者受益、失信者受限。

　　民事强制执行法草案在民事诉讼法执行程序编的基础上制定，由4编17章和附则构成，共207条。审议过程中，常委会组成人员纷纷表示，制定民事强制执行法是实现党中央提出的“切实解决执行难”目标的重要举措，是建立综合治理、源头治理执行难长效机制的重要制度成果，对于完善民事强制执行法律制度、规范人民法院执行行为、保障胜诉当事人及时实现合法权益、维护公平正义和司法权威具有重要意义。委员们还就完善草案、进一步破解“执行难”提出有针对性的意见、建议。

　　6月21日，十三届全国人大常委会第三十五次会议在北京人民大会堂举行第一次全体会议。民事强制执行法草案首次提请全国人大常委会会议审议。摄影/马增科

　　完善具有中国特色、时代特色、实践特色的民事强制执行法律制度

　　民事强制执行制度是实现民事权利的重要保障。制定民事强制执行法是党的十八届四中全会确定的一项重要政治任务和立法任务，是以习近平同志为核心的党中央关于推进全面依法治国、建设中国特色社会主义法治体系作出的重要决策部署，具有重大深远意义。

　　最高人民法院院长周强在作草案说明时指出，制定民事强制执行法是落实党中央关于切实解决执行难部署的必然要求，是完善中国特色社会主义法律体系的必然要求，是巩固社会主义基本经济制度、推进社会诚信体系建设、推动高质量发展的必然要求，是规范约束执行权、强化执行监督、推动执行体系和执行能力现代化的必然要求。

　　草案各编依次为总则、实现金钱债权的终局执行、实现非金钱债权的终局执行、保全执行，以及附则。在体例结构上，参考民法典，采用编章节的体例和总分结构；在立法技术上，逐级提取“公因式”，尽可能减少条文，也提高结构的系统性；在草案内容上，注重总结具有实践基础、中国特色的执行查控、执行财产变现、执行管理模式，并把制约和监督执行权、规范执行行为，以及通过执行实践和司法解释解决不了的法律适用难题作为起草重点。

　　周强表示，在民事诉讼法执行程序编基础上制定专门的民事强制执行法，有利于推进执行法律规范体系化、具体化，为人民法院严格规范公正文明办理执行案件提供充分法律依据，为民事主体实现权利提供更加全面的法律保障，有利于完善具有中国特色、时代特色、实践特色的民事强制执行法律制度，健全中国特色社会主义法律体系，为世界法治文明发展贡献中国智慧。

　　“以专门立法来解决民事执行难，是法律界尤其是法院执行系统多年的夙愿，更是保障胜诉当事人合法权益及时兑现、维护司法公平正义的迫切需要，制定该法意义重大。”罗保铭委员如是说。

　　执行难究竟“难”在哪儿？徐显明委员概括为“找人难”“找物难”“变现难”“预防腐败难”“体制改革难”等难点。

　　“草案针对当前民事执行工作实践中存在的法律适用难题，规范了执行活动，细化了执行程序，统一了执行尺度，操作性比较强。”李锐委员表示，草案巩固了“基本解决执行难”的成果。

　　在王教成委员看来，草案总结了改革开放以来执行工作特别是“基本解决执行难”攻坚战的有效经验和治理成效，兼顾执行效率和公平正义，具有很强的针对性和可操作性。“这是中国智慧、中国方案。”景汉朝委员表示，这部法律草案有典型的中国特色。

　　“起草过程体现了全过程人民民主。”刘海星委员指出，最高人民法院通过实地调研，以多种方式广泛听取各方意见，并经全国人大监察和司法委员会全体讨论充分审议，经修改后完成，是一部基础扎实、权责明晰的法律草案，有利于完整准确全面贯彻新发展理念。

　　为“老赖”戴牢法律责任“紧箍咒”

　　“老赖”是失信被执行人的俗称。现实中，不少“老赖”用虚报、转移、隐匿财产等“花招”，想方设法规避、拒不履行司法裁判义务。

　　让失信者寸步难行。近年来，失信联合惩戒制度成为我国诚信建设一大亮点。针对“老赖”，草案规定了一系列惩戒措施，包括人民法院可以禁止其进行高消费及非生活或者经营必需的有关消费、限制其出境等。

　　草案还明确了纳入失信被执行人名单措施的适用条件，包括：有证据证明被执行人有履行能力而拒不履行执行依据确定的义务；以虚假诉讼、虚假仲裁、虚假公证或者以隐匿、转移、毁损财产等方法逃避履行执行依据确定的义务；违反限制消费令进行消费等行为。有上述行为之一的，人民法院可以根据情节轻重予以罚款、拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　2019年以来，人民法院年均办理1016万件执行案件，执行到位金额年均1.85万亿元，大量市场要素和资金通过执行程序得以重组、释放，为完善社会主义市场经济体制发挥了重要作用。委员们表示，制定民事强制执行法，进一步健全民事强制执行制度，有利于督促当事人自觉履行义务，维护交易安全和市场秩序，推进社会诚信体系建设。

　　“被执行人逃避债务、规避执行、抗拒执行问题突出。”陈国民委员表示，需要在中央层面进一步推动建立联合信用惩戒联席会议机制，推进联合惩戒体系拓展升级，在更大范围实现失信名单自动识别、自动拦截、自动惩戒。同时，加强诚信宣传教育，营造不敢失信、不能失信、不愿失信的社会环境。

　　刘玉亭委员建议对纳入失信被执行人名单的标准再研究和斟酌。他表示，通常说的“老赖”，不管有没有履行能力实际都是信用缺失，都应该纳入失信被执行人名单。罚款、拘留、追究刑事责任等惩戒和信用的约束不完全是一回事儿，不能完全合二为一。

　　李锐委员提醒，被执行人可能是自然人，也可能是法人或非法人组织，目前草案仅对自然人采取限制消费措施的规定不够全面，建议增加“被执行人是法人或者非法人组织的，可以对其主要责任人员或者影响债务履行的直接责任人员采取限制消费措施”的规定。

　　对于拒不执行的被执行人，草案建立按日罚款制度、特殊拘留制度等。陈军委员和杜小光委员均建议进一步加大措施力度，提高罚款上限、延长拘留期限，以提升惩治效果。

　　完善协助执行机制，建立律师调查令制度

　　实践中，被执行人“躲猫猫”“人间蒸发”，从而逍遥法外的现象时有发生。破解执行“人难找、物难寻”等问题，需要有关部门以及社会各界充分配合，形成合力。

　　对此，草案明确，执行中，有关组织和个人应当根据人民法院的通知，协助实施调查被执行人及有关人员的财产、身份信息；查找被执行人、被拘传人、被拘留人；查封、划拨、限制消费、限制出境等事项。草案还规定了网络协助执行机制。

　　据了解，最高人民法院建设的全国法院网络执行查控系统，从国家层面“总对总”搭建专线，与公安、民政、自然资源、交通运输、农业农村、市场监管、金融监管等部门以及银行业金融机构、互联网企业等单位网络连接、信息共享，建成覆盖16类25项财产信息的查控体系，实现了对主要财产形式的“一网统查”。根据2022年最高人民法院工作报告，过去一年，网络查控案件1971万件，网络拍卖成交4323亿元，同比分别增长34.6%和7.4%。

　　“近年来，人民法院建立完善网络查控系统，极大提高了执行的效率和效果，在‘找物’方面取得了突出成效，但在‘查人’方面总体效果并不明显。”陈军委员建议，在草案中明确具体哪些部门负有协助配合法院查找被执行人的义务，从根本上解决“查人”难题。熊群力委员建议，在扩大信息查询运用范围的同时，还要做好个人信息的依法保护。

　　将实践中探索实施的律师调查令制度上升到立法层面，是草案的一个亮点。对于这项新制度，有的委员表示，律师调查令制度有助于发挥当事人在财产调查方面的积极作用，减轻法院执行部门“案多人少”的工作压力；也有委员建议对此进一步研究。

　　“从法治的角度来讲，颁发令的机构是严格规定的，执行令的机构也是严格规定的。”郑淑娜委员表示，这种具有强制性的令，交给非行使公共职能的人去做，要慎重考虑。如果一定要规定，就要规定严格限制条件。

　　张勇委员提出，在法律已经授予人民法院调查收集证据权力的情况下，是否有必要再授予律师调查被执行人财产的权力，以及如何避免律师滥用调查令侵犯当事人或其他人合法权益，需要再作研究。

　　强化执行监督，把执行权关进制度铁笼

　　制定民事强制执行法，不仅剑指“执行难”，还聚焦“执行乱”。针对消极执行、乱执行等执行不规范问题，草案强化对执行权的监督制约，进一步规范执行行为。

　　草案明确，民事强制执行应当公平、合理、适当，兼顾各方当事人和利害关系人的合法权益，不得超过实现执行目的所需的必要限度。被执行人为未成年人的，人民法院不得将其纳入失信被执行人名单。草案分别设专章对执行救济与执行监督作出规定，并特别规定了被执行人异议之诉制度。

　　委员们表示，以上规定有利于建立权责明晰、运转高效、监管有力、保障充分的现代化执行体系，确保执行权严格规范公正文明行使，确保民事主体合法权益得到切实保障。

　　“执行是实现公平正义的‘最后一公里’。”谭耀宗委员表示，草案应进一步完善对执行人员行使公权力的规范与监督，加强对权力运行的制约和监督，切实把权力关进制度的笼子。

　　在王胜明委员看来，当事人的胜诉权益需要执行过程中的程序保障，执行工作中存在的问题，与漠视当事人程序权利有关，与执行行为不规范，甚至违法乱纪有关，建议进一步强化当事人在执行程序中的权利，切实保护当事人合法权益。

　　郑功成委员建议增加“法律责任”一编，对法院、法院执行机关、相关部门、协助执行人和被执行人以及其他主体违反本法的法律责任进行规制。还有委员建议，完善搜查程序，保护被搜查人的合法权利；增加“执行人员回避的具体情形”；增加终结本次执行程序案件向申请执行当事人及相关第三人进行说明的规定等，进一步推动阳光执行、智慧执行。

　　进一步完善有关规定，切实破解“执行难”

　　审议过程中，委员们还就推进审执分离改革、增加夫妻共有财产执行析产规定等方面提出意见建议，助力切实破解“执行难”。

　　审判权与执行权相分离的体制改革是十八届四中全会确定的一项重大政治任务。为巩固改革成果，草案规定人民法院负责执行工作，根据需要设立执行机构，执行权与审判权相分离，执行实施权和执行裁决权相分离。

　　“现在分离的程度是远远不够的，特别是审执之间没有形成有效的制约机制。”张苏军委员建议，从更高的层次、更广的范围统筹考虑审执分离改革，进一步推进审执分离，跟立法同步进行。

　　“当前，执行改革已经进入深水区，但民事强制执行程序的制度建设仍沿用之前诉讼法制度下的各项内容。”谭耀宗委员说，“切实解决执行难”问题绝不是执行系统一家之责，更不是执行系统一力可为。只有实体法、诉讼法与执行法协同发展和同步完善，才能切实解决执行难，最终实现以良法保障善治。

　　在张苏军委员看来，这部法律是集合实体法、程序法、组织法的综合性法律，既规定了强制措施，也规定了和解、调解等非强制措施，这部法律的名称应该是更综合的名称。

　　郑淑娜委员表示，草案与民事诉讼法执行程序编在执行程序的启动、诉讼时效、执行中止和终结等方面存在规定不一致的情况，要处理好二者的关系。

　　“夫妻的财产共有关系不同于一般的财产共有关系，有其自身的特殊性和复杂性。”王砚蒙委员建议对夫妻共有财产执行作出析产程序规定。对确认为夫妻共同财产的，应当根据情况适当照顾被执行人配偶及未成年子女的生活需要来进行分割，确保被执行人配偶及其未成年子女的正当权益。

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