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探究民事强制执行专门立法的背后历经20余年研讨起草之路 草案终于提请立法机关审议

　　历经20余年，从1999年就纳入议事日程进行研讨起草的民事强制执行专门立法，终于迈出了实质性一步——6月21日，民事强制执行法草案亮相，提请十三届全国人大常委会第三十五次会议审议。这意味着，出台我国首部专门的民事执行法律指日可待。

　　此次制定民事强制执行法之所以格外引人关注，一个非常重要的原因，就是人们希望这部法律的出台和实施能够从根本上解决“执行难”问题。

　　民法典后又一重量级立法项目

　　以专门立法来解决民事执行难，是法律界尤其是法院执行系统多年的夙愿。

　　在中国人民大学法学院教授汤维建看来，此次制定民事强制执行法，是民法典之后我国又一个重量级的立法项目。

　　“这不仅标志着民事诉讼法的规范体系进一步趋于完整化和齐备化，同时还加大了程序法在整个法律体系中的分量、权重和比例，有助于中国特色社会主义程序法治的深入化和持久化建设，有助于发挥程序法在法治中国建设中的作用。”汤唯建说，民事强制执行法的颁行还有一个重大意义，将有力弘扬社会主义法治价值观。法治国家、法治政府和法治社会一体建设，依法治国、依法执政、依法行政有机统一等法治理念经由强制执行法的颁行，也将达到一个新的高度。

　　值得关注的是，由党的十八届四中全会揭开序幕的本轮司法改革取得了诸多成果。近年来，在党中央决策部署和最高人民法院努力下，在解决执行难方面取得了巨大的成就。此次草案多方面体现司法改革阶段性成果的同时，也为进一步深化推进司法改革提供了新的助推力和制度杠杆。

　　需要对执行制度进行整体布局

　　“从理论和实践上看，在立法体例上采取分别立法的方式，将民事执行程序从民事诉讼法中分离出来，制定适合中国国情的民事强制执行法已属必要和可能。”中国社会科学院法学研究所研究员、诉讼法研究室副主任徐卉说。

　　目前，世界各国和地区对民事强制执行法的立法体例有多种形式。日本、法国、奥地利、比利时和我国台湾地区等制定了单行的民事强制执行法典。德国等国家采取民事执行程序与民事审判程序混合立法的模式，将民事强制执行规范列入本国的民事诉讼法之中加以规定。还有一些国家则采取民事执行程序与其他法典混合立法的形式。

　　“我国现行的民事执行立法，采取的是执行程序与审判程序混合立法的模式，即在民诉法中专设执行程序编，同时出台一系列的司法解释。”徐卉分析认为，由于我国民事诉讼法对民事强制执行程序的规定过于简约，并且某些规定与实体法相冲突，致使实践中对债权人保护不力、执行效率偏低等问题十分突出。同时，繁复的司法解释特别是涉执行的规范性文件已经肢解了现行民事诉讼法关于执行程序的规定。

　　专门出台民事执行法律还有一个重要原因，是我国执行规则长期处于严重碎片化状态。这对于统一执行实施与裁判尺度，建构完善的民事强制执行体系非常不利。

　　据了解，为了满足实践的需要，目前，除了民诉法，最高人民法院还颁布了一系列规范民事执行程序的司法解释。从1988年9月最高人民法院作出且至今仍然有效的《最高人民法院经济审判庭关于被执行主体虽未倒闭但又另外承包且无偿还能力可否由按承包合同偿还原债务的主管单位作为被执行主体问题的电话答复》，到1998年出台《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》，再到2018年出台《最高人民法院关于执行和解若干问题的规定》，这些司法解释不但涉及的时间跨度非常大，而且条文数量总计达上千条，已超过全部执行规范的总和。

　　此外，为应对民事执行实践中不断出现的种种问题，最高人民法院还出台了大量涉及执行的批复、意见、复函、答复、通知、纪要等规范性文件。这些规范性文件的效力位阶相对较低，但在指导民事执行实践中所发挥的作用丝毫不逊于民事诉讼法及司法解释。

　　“因此，只有通过专门立法对执行制度进行整体布局，才能适应社会经济的发展变化，完善执行机制，规范执行活动。”徐卉说。

　　统筹考虑避免法律适用上冲突

　　应当看到，对于首次提请审议的草案，需要进一步研究和探讨的问题还不少。而此次民事执行专门立法需要认真研究的关键问题之一，就是如何处理民事诉讼法和民事强制执行法两者的关系。

　　制定单独的强制执行法，是否仍有必要保留民事诉讼法中的执行程序编？如果保留，如何协调两法的适用？常委会会议对草案一审稿进行分组审议时，多位委员强调一定要加强与民诉法的衔接协调。

　　“目前看，草案既有对民事诉讼法的传承，又有对民事诉讼法的完善，有些规定与民诉法的规定不一致。草案第二百零五条规定，民事强制执行，本法没有规定的，适用民事诉讼法的有关规定。那么两者之间应该是特别法与一般法的关系，特别法效力将优于一般法。”王教成委员说。

　　在郑淑娜委员看来，处理好民事强制执行法与民诉法执行编的关系，需要考虑两个问题：一是这部法律是不是将民事诉讼法的规定全部覆盖了；二是这部法律的规定是否与民事诉讼法的执行编当中内容有不一致的。而这两个问题都涉及民事诉讼法的执行编要不要废止。

　　谭耀宗委员认为，对民事强制执行工作单独立法，首先要从思想认识上重新调整民事实体法、诉讼法以及执行法三者之间的关系。在他看来，它们之间是平行而非从属关系。“民事强制执行法是所有民事法律的终点，是一个实体问题与程序问题牵连不分、诉讼规则与非讼规则交替更迭、多种民事法律关系相互融合的特殊领域。”

　　为保证法律规定的一致性和衔接的顺畅性，鉴于民事诉讼法修改也已经列入今年的全国人大常委会立法工作计划，委员们建议统筹考虑两法的修改，避免造成法律适用上的冲突。