政讯通中心

关于落实全国人大常委会对2020年度国有自然资源资产管理情况专项报告审议意见的报告

　　根据全国人大常委会办公厅《关于请研究处理〈国务院关于2020年度国有资产管理情况的综合报告〉和〈国务院关于2020年度国有自然资源资产管理情况的专项报告〉审议意见的函》和国务院办公厅要求，自然资源部会同发展改革委、财政部、生态环境部、水利部、农业农村部、审计署、统计局、林草局等部门，认真研究十三届全国人大常委会第三十一次会议审议意见，提出了加强工作的思路和措施。现报告如下：

　　各地区、各有关部门以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平生态文明思想和习近平总书记关于自然资源管理的重要指示批示精神，认真落实李克强总理、栗战书委员长、王沪宁、韩正等中央领导同志重要批示要求，按照党中央、国务院决策部署，坚持人与自然和谐共生，践行绿水青山就是金山银山理念，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，坚持系统观念，全面加强自然资源管理，深化国有自然资源资产管理改革，健全国有自然资源资产管理情况报告制度，持续提升国有自然资源资产管理水平，充分发挥国有自然资源资产在保障国家安全、支持经济社会高质量发展中的重要作用，推进生态文明和美丽中国建设。

　　一、关于继续夯实国有自然资源资产管理基础

　　（一）加快推进自然资源统一调查监测体系建设。自然资源部制定自然资源调查监测体系构建总体方案，加快推进业务体系建设，研究建立“天空地网”一体化调查监测技术体系和质量管理体系。开展统计调查制度修订。建立全国统一的国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类，研究制定自然资源分类标准。水利部出台省界断面水文监测管理办法和有关技术规范。自然资源部完成第三次全国国土调查（以下简称“三调”）后的首次年度国土变更调查。统筹推进各类自然资源专项调查，水利部等部门开展第三次全国水资源调查评价，自然资源部开展年度全国地下水资源调查监测评价。自然资源部、林草局实施林草生态综合监测评价。生态环境部全面加强生态环境监测体系建设，组织开展细颗粒物（PM2.5）和臭氧（O3）协同监测。农业农村部开展耕地质量监测评价。启动第三次全国土壤普查工作。下一步，将完善自然资源调查监测体系，持续实施年度国土变更调查、专项调查和自然资源监测，深入开展分析评价。

　　（二）积极探索自然资源资产价值核算和碳汇能力提升。自然资源部稳妥推进全民所有自然资源资产清查试点，初步构建国家级资产清查价格体系。发布全民所有土地资源资产核算技术规程,出台海域价格评估技术规范等行业标准，发布岩溶碳循环调查与碳汇效应评价指南，开展红树林等蓝碳生态系统碳储量调查评估试点。生态环境部组织修订温室气体自愿减排交易管理暂行办法和技术规范，支持符合条件的碳汇项目参与市场交易。全国碳排放权交易市场2021年7月上线后整体运行平稳，截至2021年底碳排放配额累计成交1.79亿吨、76.61亿元。林草局开展第三次全国林业碳汇计量监测，与统计局联合发布第三期中国森林资源核算研究成果。下一步，将研究起草全民所有自然资源资产核算通则，构建实物量和价值量相结合的核算体系。按照先实物量再价值量的顺序，逐步探索完善生态价值核算方法。研究建立清查统计制度规范，全面开展资产清查工作。印发生态系统碳汇能力巩固提升实施方案，深入开展相关基础研究，推进碳汇监测计量核算体系建设，持续做好海洋碳汇监测评估工作。

　　（三）有序开展自然资源资产负债表编制探索。统计局会同有关部门，在“三调”和各类调查成果基础上，试编2015—2019年全国和省级实物量自然资源资产负债表。下一步，将继续试编全国和省级实物量自然资源资产负债表，探索编制价值量自然资源资产负债表，提高编表时效性，支持有条件的省份探索在地市级和县级试编自然资源资产负债表。开展自然资源负债概念和核算方法研究，研究生态修复、污染治理的成本支出和历史欠账作为负债的可行性，探索自然资源资产负债表支撑领导干部自然资源资产离任审计的技术路径。

　　（四）整合构建自然资源“一张图”及管理信息系统。自然资源部以“三调”成果为底版，充分整合土地、地质、矿产、海洋、测绘地理信息等各类信息系统数据，基本建成自然资源“一张图”。探索在资产清查等成果和国土空间信息平台的基础上，推进全民所有自然资源资产数据库建设。水利部、自然资源部、生态环境部等共同建立地下水监测等信息共享机制。下一步，发展改革委、财政部、自然资源部等部门将共同加快建设自然资源管理信息系统，探索构建国有自然资源资产监管平台，加强数据共享。

　　（五）不断提升自然资源管理科技支撑能力。自然资源部开展地球系统科学与自然资源保护利用、气候变化下加强和改进自然资源管理等重大问题研究，实施高层次科技创新人才工程，新建42个自然资源部重点实验室，推动新立项一批国家重点研发计划项目。参与成功发射海洋二号D、资源一号02E等4颗卫星任务，参与国际大陆科学钻探计划，筹建联合国全球地理信息知识与创新中心。水利部启动数字孪生流域工程建设。下一步，将围绕人与自然关系突出矛盾，加大重大基础科学问题研究力度，推进重要领域科技创新，开展气候变化对水资源变化的影响研究以及深海、深地和极地探测等关键技术攻关。

　　二、关于完善自然资源资产管理制度

　　（一）统筹推进自然资源资产产权制度改革。按照中央部署，自然资源部会同有关部门建立部际协调机制，以完善制度为重点，以落实产权主体为关键，持续推进自然资源资产产权制度改革。研究创新自然资源资产全民所有权的实现形式，推动所有权和使用权分离，适度扩大使用权的出让、转让、出租、担保、入股等权能。下一步，将加快构建分类科学的自然资源资产产权体系，对国有自然资源资产实行分类指导、管理和考核。按照中央部署开展全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点，明确主张所有、行使权利、履行义务、承担责任、落实权益的所有者职责，全面落实产权主体，明晰管理权责，有效维护所有者权益。对经营性资产，发挥市场的决定性作用，实现价格市场决定、流动自主有序、配置高效公平；对公益性资产，加大政府监管力度，加强保护与修复，完善配置程序和方式。

　　（二）着力完善自然资源和不动产统一确权登记制度。自然资源部等部门联合印发自然资源统一确权登记暂行办法，制定操作指南，推进第二批海域、无居民海岛自然资源确权登记试点。推进不动产登记信息共享、流程或人员集成，所有县市基本建成网上“一窗办事”平台。整合土地、海域、房屋、林木等领域相关技术标准，完善地籍调查规范。下一步，将全面推进自然资源统一确权登记法治化、规范化、标准化、信息化建设，完善操作规程，优化登记系统，健全不动产登记配套制度和自然资源权属争议调处制度。

　　（三）不断深化自然资源资产有偿使用制度改革。自然资源部完善国有建设用地市场化配置机制，扩大有偿使用范围，缩小划拨用地范围，优化土地拍卖规则，在重点城市实行住宅用地适度集中出让。26个省份开展了工业用地“标准地”出让改革。自然资源部推进矿业权竞争性出让，深化矿产资源权益金制度改革，印发关于海域、无居民海岛有偿使用的意见。林草局研究国有森林资源资产有偿使用制度。水利部会同发展改革委、财政部印发关于水资源有偿使用制度改革的意见。下一步，将研究构建统一的全民所有自然资源资产处置配置规则，持续推动土地要素市场化配置，制定国有建设用地使用权配置办法。提高海域使用权市场化出让比例，理顺国有森林资源管理体制，完善草原承包经营制度，推动水资源税改革全面试点。

　　三、关于加大自然资源资产管理相关改革力度

　　（一）推进自然资源管理机构和职能优化。自然资源部组建以来，围绕“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”，创新设置内设机构，完善自然资源领域统筹协调机制，加强制度系统集成，促进形成协同推进的格局。全力推进整合原有的政策、标准、规程等，统一了陆海分界，明晰了林草分类标准，细化了城镇建设用地分类。全面实施海砂采矿权和海域使用权“两权合一”招拍挂出让制度。改进矿业用地用海用林用草审批管理，推进“净矿”出让。持续推进规划用地领域“多审合一、多证合一、多测合一”改革。

　　（二）健全国土空间规划体系。自然资源部抓紧推进建立国土空间规划体系并监督实施，发挥国土空间规划在国家规划体系中的基础性作用，为国家发展规划落地实施提供空间保障。组建《全国国土空间规划纲要（2021—2035年）》（以下简称《纲要》）编制工作专班，统筹推进《纲要》编制和“三区三线”划定试点，指导地方有序开展各级规划编制，确保《纲要》确定的战略目标、重大任务、控制指标和管控要求等自上而下逐级传导落实到地块。加快国土空间用途管制监管系统建设。生态环境部与自然资源部开展国土空间总体规划环境影响评价工作。下一步，将逐步建立“多规合一”的规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系。将国土空间规划执行情况纳入自然资源执法督察内容，强化三条控制线约束力。

　　（三）深化生态保护补偿制度改革，加快建立生态产品价值实现机制。中办、国办印发关于深化生态保护补偿制度改革的意见。发展改革委统筹推进生态保护补偿制度建设，开展生态综合补偿试点。中央财政设立国家重点生态功能区转移支付，已覆盖全国800余个县域，启动“十四五”山水林田湖草沙一体化保护和修复工程。财政部、生态环境部等支持地方积极探索建立流域横向生态保护补偿机制，指导协调地方签订13个跨省流域横向生态保护补偿协议。国办印发关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见。自然资源部等编制黄河、长江、海岸带等生态保护和修复重大工程专项建设规划。开展青藏高原、黄河流域重点区域历史遗留矿山生态修复。推进海岸带保护修复工程、“蓝色海湾”整治行动。下一步，将统筹推进完善以生态环境要素为实施对象的分类补偿制度，围绕国家生态安全重点完善纵横结合的综合补偿制度，推进市场化、多元化补偿实践，促进生态保护者利益得到有效补偿，激发全社会参与生态保护的积极性，推动建立适应新时代生态文明建设要求的生态保护补偿制度。

　　中办、国办印发关于建立健全生态产品价值实现机制的意见，推动完善政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现路径。发展改革委指导和支持浙江丽水、江西抚州开展生态产品价值实现机制试点。自然资源部印发三批共32个生态产品价值实现典型案例，总结形成4类生态产品价值实现模式，组织6省（直辖市）开展自然资源领域生态产品价值实现机制试点。生态环境部开展国家生态文明建设示范区和“绿水青山就是金山银山”实践创新基地建设，开展滨海湿地生态产品价值核算。发展改革委、统计局研究起草生态产品总值核算规范。下一步，将继续开展生态产品价值实现机制试点，进一步深化基础理论研究，构建生态产品价值核算等技术体系，丰富实现模式，推动开展生态产品总值试算。开展红树林、珊瑚礁等海洋生态系统生态产品价值核算试点。

　　四、关于全面提高自然资源利用效率

　　（一）坚持最严格的耕地保护制度。自然资源部完善耕地占补平衡管理，连续四年组织补充耕地核查，建立补充耕地项目公开制度。建立耕地资源质量分类体系，形成全国分类成果并建立年度更新机制。自然资源部、农业农村部、林草局印发关于严格耕地用途管制有关问题的通知，完善耕地转化为其他农用地的管控规定，每半年对全国耕地和永久基本农田“非粮化”进行监测。农业农村部会同有关部门加快完善国家、省、市、县四级高标准农田建设规划体系，将已建成高标准农田地块上图入库。印发国家黑土地保护工程实施方案，明确“十四五”期间1亿亩保护任务及配套举措。下一步，将以“三调”成果为基数和底图，合理确定并带位置下达各地耕地保有量和永久基本农田保护任务，实行刚性指标考核，推动落实党政同责。推进落实耕地年度“进出平衡”。推进黑土地保护工程。加快研究制定耕地保护补偿制度。

　　（二）以重大创新举措推进土地节约集约利用。自然资源部强化建设用地总量和强度双控，实施安排增量与消化存量相挂钩机制，推进批而未供和闲置土地处置。研究完善城镇低效用地再开发政策体系。修订完善产业发展、基础设施、公共服务领域建设用地使用标准，以及工业项目建设用地控制指标。自然资源部会同发展改革委等部门加强建设项目生成阶段集约用地审查，探索推进全过程节约集约用地管理。做好用地审批“双随机、一公开”抽查工作，规范预审标准，推动信息共享，提高审批效率。下一步，将坚持最严格的节约集约用地制度，严控新增建设用地规模，守住城镇开发边界。强化土地使用标准和节约集约用地评价，推广节地模式，继续大力盘活存量建设用地。

　　（三）持续加强矿产资源保护与合理开发利用。实施新一轮找矿行动。做好稀土、钨矿等保护性开采的特定矿种管理。推进实施生态保护红线内矿产勘查开采差别化管理政策，妥善处理空间矛盾。建立健全绿色勘查和绿色矿山建设标准体系。新发布36种矿产资源合理开发利用的开采回采率、选矿回收率、综合利用率指标。下一步，将聚焦油气、晶质石墨等矿产，加强重点盆地和成矿区带矿产地质调查评价，以及勘查区块优选调查评价和出让工作。加强矿产资源规划管控，推进能源资源基地和国家规划矿区建设。

　　（四）促进林草资源可持续利用和生物多样性保护。中办、国办印发关于进一步加强生物多样性保护的意见。林草局、农业农村部联合发布国家重点保护野生动物名录和国家重点保护野生植物名录。自然资源部、林草局首次实行造林任务落地上图，规范建设项目使用林地审批管理。依法确定全国重点林区“十四五”期间的年森林采伐限额，严格落实采伐限额和凭证采伐管理制度，规范草原征占用审批管理。制定关于加强草原保护修复的若干意见，以国办名义印发。构建统一的自然保护地分类分级管理体制。加强优良林草种质选育、扩繁、储备和推广利用。下一步，将优化自然保护地布局。从严管控天然林和公益林，严格草原禁牧和草畜平衡，推行草原休养生息，强化湿地保护修复。推动带位置下达绿化任务。全面推行林长制，建立健全考核评价制度。加强野生动植物保护，完善生物多样性保护制度。

　　（五）持续加大水资源节约和保护力度。水利部强化用水总量和强度双控，建立健全省级双控指标体系，推动将单位地区生产总值用水量指标纳入国家高质量发展综合绩效评价体系。公布公民节约用水行为规范，全面推进节水型社会建设。加快水利基础设施建设，推进地下水指标管控，开展新一轮地下水超采区划定，持续推进华北地区地下水超采综合治理。启动典型地区再生水利用配置试点。建立长江、黄河流域省级河湖长联席会议机制和相应协作机制。下一步，将强化水资源刚性约束，加快打通国家水网“最后一公里”。进一步提高农田灌溉水有效利用系数，大力推广合同节水管理，严格用水定额管理，制定出台节水评价技术标准。推动河湖长考核评价与干部综合考核评价挂钩。

　　（六）统筹协调海洋资源保护与科学利用。发展改革委、自然资源部严格审核新增围填海项目。推动围填海历史遗留问题处理政策落实。研究制定严格管控无居民海岛开发利用管理政策，开展无居民海岛岸线勘测试点。保护海洋生态环境，坚决维护我国领土主权和海洋权益。研究编制全国海岸带综合保护与利用规划，开展潮流能并网示范工程建设，推进海水淡化规模化应用示范。下一步，将加强海陆统筹，推进“海岸—海域—海岛”全域保护和科学利用。加快推进省级海岸带综合保护与利用规划编制，推进海岸带保护修复工程，建设海洋生态预警监测体系，做好海洋灾害风险防范。

　　五、关于加快推进国有自然资源资产管理法治化建设

　　（一）加快推进自然资源领域立法。全力配合立法机关出台长江保护法、湿地保护法。配合全国人大常委会开展水法、大气污染防治法、水污染防治法、土壤污染防治法、野生动物保护法、固体废物污染环境防治法等执法检查，认真落实执法检查提出的意见。修订土地管理法实施条例，制定地下水管理条例。下一步，将加快推动耕地保护法、自然保护地法、黑土地保护法、矿产资源法、国土空间开发保护法、国土空间规划法、不动产登记法、黄河保护法、水法以及生态保护补偿条例、节约用水条例、河道采砂管理条例、自然保护区条例、风景名胜区条例等制定或修订，配合做好执法检查等监督工作。

　　（二）持续加强自然资源督察执法。2021年实施第二轮第三、四、五批中央生态环境保护督察，公开通报91个形式主义、官僚主义问题典型案例。自然资源部稳步推进农村乱占耕地建房专项整治，深入开展违建别墅问题专项清查整治，持续深化“大棚房”问题专项清理整治行动“回头看”；对重大典型违法案件进行挂牌督办，公开通报100起涉刑土地违法案件，10多家单位、160余名自然人被追究刑事责任。2021年发现并制止涉嫌违法填海19处、面积约10.25公顷，涉嫌违法构筑物用海98处、面积约29.86公顷，涉嫌违法用岛22处、面积约5.47公顷。生态环境部开展“绿盾2021”自然保护地强化监督工作，开展生态保护红线生态破坏问题监管试点。林草局加强森林、草原执法监管，严格检查督办野生动植物违法案件。水利部开展全国河道非法采砂整治、长江河道采砂综合整治专项行动。各有关部门加强与司法机关协作配合，完善自然资源领域行刑衔接机制。下一步，将聚焦严格耕地保护，坚守18亿亩耕地红线，严肃土地督察执法，坚决遏制新增违法占用耕地行为。深化生态环境保护综合行政执法改革。

　　六、关于落实落细国有自然资源资产报告制度

　　（一）研究明确专项报告范围。自然资源部等部门进一步明确国有自然资源资产管理情况专项报告（以下简称专项报告）范围，将土地、矿产、森林、草原、湿地、水和海洋等七类自然资源以及野生动植物、自然保护地有关情况纳入专项报告，建立发展改革委、财政部、自然资源部、生态环境部、水利部、审计署、统计局和林草局等部门组成的专项报告编制工作机制。下一步，将进一步明晰自然资源和自然资源资产的内涵和范围，并细化国有建设用地方面内容，专门反映储备土地、已出让土地使用权益等方面情况，研究将水能、风能、太阳能等纳入专项报告的可行性，完善可再生资源计量方式，实现专项报告的全口径、全覆盖。

　　（二）充实完善专项报告内容。落实中共中央《关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》、全国人大常委会《关于加强国有资产管理情况监督的决定》要求，确定了专项报告内容涵盖国有自然资源资产的规模、结构、质量、分布等情况，以及自然资源资产管理工作及成效、不足和下一步工作安排，并以图、表等形式直观展示，提高可读性。下一步，将优化专项报告体例，完善专项报告内容，结合国土变更调查等成果开展资产变动分析，用动态数据反映国有自然资源资产变化情况，进一步改进国有自然资源资产报表，探索建立国有自然资源资产管理评价指标体系，提升数据的代表性、准确性、可比性和连续性。

　　（三）建立健全专项报告制度。在国有资产报告部际协调机制的统筹协调下，自然资源部加强与有关部门、全国人大常委会预算工委等沟通协作，初步建立上下联动、横向协同的专项报告工作机制。自然资源部制定内容框架模板，规范地方专项报告的数据来源、范围、内容等，强化地方自然资源主管部门的编制主体责任，加强对地方报告工作的指导。各省级政府基本完成首次专项报告国有自然资源资产管理情况工作。下一步，将认真总结各地专项报告实践经验，研究制定专项报告编制办法，进一步明确专项报告的范围、内容、工作流程、职责分工等，健全国有自然资源资产报告制度。

　　七、关于2020年度审计发现国有自然资源资产方面的主要问题及整改问责情况

　　针对审计发现的国有自然资源资产方面主要问题，有关地方和部门进一步加大整改力度，健全整改跟踪机制，完善制度56项，追责问责320人，实现标本兼治，推动党中央、国务院关于自然资源管理的决策部署落实落地。对资源环境规划落实存在堵点问题，自然资源部制定国土空间规划城市体检评估规程，完善规划定期评估、动态维护的实施监督机制，细化工作任务，完善配套措施。对高标准农田建设量质不同步问题，国务院批复全国高标准农田建设规划，要求坚持新增建设和改造提升并重、建设数量和建成质量并重、工程建设和建后管护并重，提高建设标准和质量；农业农村部印发高标准农田建设质量管理办法和项目竣工验收办法，加强项目实施全过程监管；加快全国农田建设综合监测监管平台构建，统一调度口径，加强质量监督，严格项目验收。对不可再生资源规范化集约化利用程度不高问题，立案查处越界开采矿山，强化用水定额和计划管理。对部分生态文明建设改革任务推进不力问题，有关部门出台改革方案，强化了省级支出责任；落实河湖长制相关任务，深入推进生态环境损害赔偿制度改革相关工作。对生态环境风险隐患未消除问题，部分省份制定计划开展尾矿库专项整治，出台或完善尾矿库污染防控等制度；处理积存垃圾渗滤液，清除建筑垃圾，开展土壤环境监测。

　　自然资源部和有关部门将以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届历次全会精神，深入贯彻习近平生态文明思想，认真落实党中央、国务院决策部署，按照全国人大常委会审议意见，牢固树立绿水青山就是金山银山理念，坚持稳中求进工作总基调，统筹发展和安全，不断夯实国有自然资源资产管理现代化基础，扎实做好国有自然资源资产管理工作，全面提高自然资源利用效率，为建设人与自然和谐共生的现代化作出新的贡献。