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重庆市人民政府关于《重庆市铁路安全管理条例（草案）》的说明

　　重庆市人民政府

　　关于《重庆市铁路安全管理条例（草案）》的说明

　　——2021年11月24日在市五届人大常委会第二十九次会议上

　　市交通局局长 许仁安

　　市人大常委会：

　　受市人民政府委托，现就《重庆市铁路安全管理条例（草案）》（以下简称《草案》）作如下说明。

　　一、立法的必要性

　　铁路作为国民经济的大动脉、国家的重要基础设施和大众化的交通工具，在我国国民经济中占据着举足轻重的地位。铁路安全是提高铁路运输效能、发挥综合立体交通网骨干力量、提升国际国内双循环运力支撑的基础性保障。习近平总书记指出，“生命重于泰山”“要加强安全生产监管，分区分类加强安全监管执法，强化企业主体责任落实，牢牢守住安全生产底线，切实维护人民群众生命财产安全”。2019年10月和2020年4月，习近平总书记两次就铁路安全管理工作作出重要指示批示，李克强、韩正、刘鹤、王勇、肖捷等中央领导同志也提出明确要求。市委、市政府高度重视铁路安全工作，陈敏尔书记强调，加快构建综合、绿色、安全、智能的现代化城市交通系统，努力实现质量、结构、规模、速度、效益和安全相统一。唐良智市长要求，牢牢守住安全发展这条底线，从根本上消除事故隐患，有效防范化解重大安全风险，坚决遏制重特大事故发生。此外，国家和我市相关文件也对铁路安全提出了要求。《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》提出，构建互联互通、管理协同、安全高效的基础设施网络。《中共重庆市委关于制定重庆市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》提出，维护水利、电力、供水、油气、交通、通信、网络、金融等重要基础设施安全；完善和落实安全生产责任制，加强矿山、危险化学品、建筑施工、交通、校园、医院、高层建筑和旅游景区等领域安全监管，有效防范和坚决遏制重特大安全事故发生。

　　近年来，我市紧紧抓住历史发展新机遇，实现铁路跨越式发展，境内铁路运营里程达2394公里，“十四五”末预计将超过3500公里，其中高铁里程近1400公里。2019年1月1日起施行的《重庆市铁路安全管理规定》（重庆市人民政府令第323号，以下简称第323号令）在我市铁路安全管理方面发挥了重要作用。但是随着我市“米”字型高速铁路网和“两环十干线多联线”普速铁路网加速形成，铁路规模不断扩大，运营速度不断提高，铁路安全形势日益复杂，日常安全管理和外部安全环境治理中遇到了不少新情况、新问题：一是铁路安全面临的外部风险因素日益增多。铁路线路沿线企业、居民在铁路外侧的地面沉降区域取土、堆放弃土、填埋湿地，侵占铁路桥下、两侧铁路用地，升放低空飞行物或者漂浮物等危及铁路运行安全行为仍大量存在。二是国家法律、行政法规最新规定亟需通过地方立法细化和补充，铁路安全管理的责任主体和权利义务边界亟待地方立法予以明确。三是国家对铁路安全地方立法提出了明确要求。《铁路安全生产专项整治三年行动计划实施方案》（国铁安监〔2020〕29号）、《国务院办公厅转发交通运输部等单位〈关于加强铁路沿线安全环境治理工作的意见〉的通知》（国办函〔2021〕49号）、《铁路沿线安全环境治理部际联席会议关于印发〈2021年铁路沿线安全环境治理工作要点〉的通知》（交安监明电〔2021〕69号）等文件均要求加快铁路安全地方立法。四是我市实施铁路外部环境安全隐患治理的好经验、好做法需要通过地方性法规固化下来，铁路安全管理需要更高效力层级的制度支撑，有必要将第323号令上升为地方性法规。因此，市人大常委会、市政府将《草案》制定纳入2021年立法工作计划。

　　二、起草审查过程和主要内容

　　市交通局会同中铁成都局集团公司于2021年8月完成《草案》起草工作，提请市政府审查。市司法局按照立法程序和审查规范进行了全面审查：一是通过市政府网站公开征求社会各界意见；二是书面征求各区县政府、市政府各部门的意见；三是在市人大常委会组织下，联合四川省人大常委会、省司法厅、省发展改革委开展现场调研、条文论证等协同立法工作；四是分别召开市级部门、区县政府、专家学者论证会。在审查论证过程中，共收集到意见建议79条，经认真梳理研究，采纳合理意见建议50条，各方意见已基本达成共识。同时，学习借鉴上海、山东、广西等地铁路安全管理立法经验，反复论证、修改，形成提请审议的《草案》。

　　《草案》分为总则、建设质量安全、线路安全、运营安全、工作机制、法律责任、附则等7章共52条。主要内容如下：

　　（一）明确铁路安全工作职责。一是明确了铁路安全管理原则；二是明晰了市、区县、乡镇（街道）、相关部门及企业在铁路安全管理中的职能职责；三是规定了市交通主管部门区域协同联动职责，特别是市交通主管部门及其他负有安全生产监督职责的部门与四川省有关部门及相关铁路运输企业建立川渝两地铁路安全管理沟通协调合作机制的职责。

　　（二）强化建设质量安全。一是规定了铁路线路规划控制线的划定和管理；二是明晰了地方铁路建设工程安全质量监督管理职责；三是确定了与铁路并行交汇设施的建设和管理原则；四是明确了铁路建设单位或施工单位工程竣工前的安全义务。

　　（三）保障铁路线路安全。一是明确了铁路线路安全保护区范围以及划定程序；二是规定了安全保护区内和安全保护区外的禁止性、限制性行为；三是规定了铁路线路两侧轻质材料、易倒伏物管理措施；四是规范了机动车通行、人行通道、所有权不清的设施以及桥下空间的管理制度。

　　（四）加强列车运营安全管理。一是规范了旅客接受安全检查的义务，推动铁路与航空、轨道交通安检互认；二是明确了铁路沿线区县政府对铁路车站地区日常综合管理和协调职责；三是规定了危害铁路运营安全的禁止性行为；四是完善了铁路无线电频率保护制度。

　　（五）理顺工作体制机制。一是分别建立了区县政府、铁路安全监管部门和企业发现安全隐患的信息通报，铁路与道路相邻交汇路段设施设备管养协调，春运、暑运等铁路运输高峰期路地联合应急协调，公安机关等有关部门与铁路运输企业的反恐协调，区县政府及有关部门与铁路运输企业的铁路交通事故防控等工作机制；二是确定了区县政府会同铁路运输企业建立双段长工作责任制；三是规定了区县政府、铁路安全监管部门和铁路运输企业应当配合检察机关开展铁路安全生产公益诉讼；四是构建了铁路信用评价制度和铁路运输企业办事公开制度。

　　三、需要说明的问题

　　（一）关于《草案》与上位法的关系。《草案》是对《铁路法》《铁路安全管理条例》等上位法的细化和补充。按照上位法既有规定不再重复的立法思路，《草案》在遵从上位法对铁路安全管理相关规定的原则下，新增了铁路地下结构安全保护区范围，并对地方铁路质量安全监管、安全保护区内外限制性行为、设施移交管理、轻质材料管理、桥下空间管理等上位法规定不明确、不全面或尚未纳入规定的事项进行了补充。

　　（二）关于川渝协同立法内容。为最大限度实现川渝协同立法工作成效，《草案》与《四川省铁路安全管理条例（草案）》在条文内容上基本保持一致，但存在四个方面的差异：一是对于法治宣传、举报和奖励、新建或改建其他设施与铁路交叉应当与铁路企业协商一致并签订协议、森林草原防火、对铁路企业违法处罚等上位法已规定的，我市未再重复规定，四川省在其草案中进行了列举。二是因政府管理层级和部门职责不尽相同，四川省未具体列明省级政府铁路安全主管部门。三是我市将铁路地下结构外边线外侧50米区域纳入安全保护区范围，而四川省未作规定。四是对于法律责任，我市对上位法未作规定的违法行为种类、处罚标准进行了明确，而四川省只做了概括表述。

　　（三）关于法律责任。按照《中华人民共和国立法法》《中华人民共和国行政处罚法》要求，《草案》对法律法规已有明确规定的法律责任未再重复规定；对细化补充的违法行为，依照《铁路安全管理条例》及参考其他省（区、市）规定，在第45条至第49条补充设定了相应行政处罚，并通过书面征求意见、召开论证会等形式广泛听取了意见。

　　综上所述，《草案》内容合法、切合实际，未创设行政许可、行政强制，无违反公平竞争的内容，将社会主义核心价值观内容融入到法条中，法律责任设定符合立法权限。

　　《草案》连同以上说明，请一并审议。