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成都出台全国首部全面聚焦“社区发展治理”地方性法规

　　社区，是基层治理的“神经末梢”。小小社区时常牵动着总书记的心。习近平总书记多次强调，社区是基层基础，只有基础坚固，国家大厦才能稳固；要推动城市治理的重心和配套资源向街道社区下沉；要深入推进社区治理创新，构建富有活力和效率的新型基层社会治理体系。

　　近年来，为深入学习贯彻习近平总书记关于城市工作和社区发展治理的新思想新理念新要求，直面超大城市治理和基层治理带来的双重考验，四川省成都市以“党建引领城乡社区发展治理”破题，率先在市县两级党委序列单独设立“城乡社区发展治理委员会”，形成“1+6+N”政策体系并有序落地落实，努力探索一条特大城市社区发展治理新路径。从前的“老破旧”社区“旧貌换新颜”，一条条绿道、小游园、微绿地遍布社区周围；服务配套不再是社区的“难言之隐”，一个个社区综合体、党群服务中心、手机应用程序让文化体育、医疗养老、便民服务等多种公共服务与便民生活服务在市民的脚边和指尖汇聚；矛盾纠纷在社区就得到了化解，一部部村规民约的制定、邻里空间的打造、邻里协商制度的建立既调动了居民参与又增进了邻里感情……成都市城乡社区发展治理初步实现城市有变化、市民有感受、社会有认同。在城乡社区的显著变化中，如何固化社区发展治理制度成果，如何明确各级各部门和多方主体基层社区治理权责关系，如何回应市民对与城乡社区发展治理的更高期待，如何让社区发展治理有章可循、有法可依……这些问题激发了成都市民的社区发展治理立法期盼。

　　坚持民有所呼 立法有所应

　　2019年初，在成都市第十七届人大二次会议期间，44名成都市人大代表联名提出3件议案，希望尽快制定社区发展治理地方性法规。

　　为深入贯彻落实中央、四川省委和成都市委社区发展治理部署和要求，全面总结提升成都社区发展治理实践，积极响应各界人士要求推动社区工作立法的呼声，成都市人大常委会将社区发展治理纳入年度地方立法计划，历时近2年，制定了全国首部以“社区发展治理”为主题的地方性法规——《成都市社区发展治理促进条例》（以下简称《条例》），经四川省人大常委会批准，于2020年12月1日正式施行。

　　《条例》是全国首部聚焦“社区发展治理”领域，采用“促进条例”形式，旨在为城市发展转型和社会治理创新提供中长期发展指引的地方性法规。《条例》共7章52条，分为总则、社区发展、社区治理、社区服务、保障与监督、法律责任和附则，明确了成都市首创“社区发展治理”定义和原则，完善了社区发展治理制度体系，健全了社区发展治理保障监督机制，严格责任追究确保法规制度有效实施。

　　坚持党领导立法 确保正确立法方向

　　在立法过程中，成都市人大始终把坚持党的领导作为立法工作必须遵循的根本原则，坚持立法方向的调整和重大制度设定及时报请市委审定。原计划制定《成都市社区治理工作条例》，起草组调研论证后，向市委建议将原条例名称修改为《成都市城乡社区发展治理促进条例》，使《条例》内容更符合地方立法权限，具纲领性和倡导性，更能准确反映成都市首创社区发展治理的实践探索和特色亮点。该建议被市委批准。二审后，在《条例》草案基本成熟时，以市人大常委会党组名义报请市委常委会审定后方交付三审表决，确保党委对立法工作的全过程领导。

　　坚持问题导向 彰显地方特色

　　《条例》全面贯彻中央、省委和市委关于社区发展治理的新要求新部署，重点聚焦社区发展治理，系统集成成都市社区发展治理体制机制创新成果，对城乡社区发展治理中遇到的共性难题和成都市的特色做法作出制度性规定。

　　针对“九龙治水、条块分割、权责失衡、资源分散”的弊端，《条例》明确社区发展治理的领导体制、厘清各参与主体的职责边界，把党委部门统筹协调职责明确化，把基层党组织领导社区发展治理具体化，把政府部门和属地责任明晰化。针对城乡社区负担重、减负难的困境，建立社区事项清单管理机制、完善行政机关和公共服务单位考核机制，为社区减负提能提供法制保障。针对社区发展治理保障不足、资源下沉难的问题，建立完善社区发展治理活动场地、经费、人力资源、专家智库等保障机制，推动工作重心和资源下沉。针对各类主体参与意愿不强、机制不畅、动力不足的短板，规范了社会参与和居民动员渠道，强调坚持以人为本，突出居民主体，激发社会参与活力。针对社区层面规划缺失、社区服务配套不完善的难题，建立社区“五态”提升机制，构建社区服务体系，突出规划引领，融合发展治理，提升基层服务能力。针对传统管控观念到现代社会治理的变革，构建“自治、法治、德治、共治、综治、智治”治理机制，强调以自治为基础、法治为根本、德治为支撑，构建共建共治共享机制。将培育天府文化、村（居）民议事会制度、推动“五态”提升工作、打造产业功能区和国际化社区等“成都经验”及时上升为地方性法规，使地方立法彰显成都特色。

　　坚持人本导向 突出居民主体

　　《条例》将社区发展治理主体由党委、政府、社区居民等传统主体，扩大至包括党委、政府、居民、人民团体和群众团体、驻区单位、社会组织等在内的各类主体，并突出居民参与社区发展治理的主体地位，从制度上保障了居民参与社区发展治理的能力。

　　《条例》明确了坚持党建引领、以人为本、法治保障、协商共治、共建共享的社区发展治理基本原则，要求有关政府建立居民参与的社区发展治理考评机制、信息公开机制，并将立足居民需求构建社区发展体系、社区服务供给体系。鼓励居民参与社区“形态、业态、文态、生态、心态”提升，在社区治理中注重发挥居民力量和作用。《条例》畅通了居民参与地方立法的渠道，要求市人大常委会、市人民政府应当在有条件的城乡社区设立基层立法联系点，充分听取居民对制定、修改法规规章等立法活动的意见建议。《条例》鼓励居民和各类组织参与社区志愿服务，要求建立社区志愿服务保障和激励机制，探索将居民参与志愿服务的情况，作为评优评先、社区工作者聘用、城市落户加分、创业就业扶持、各类优惠服务等的考评因素。

　　坚持开门立法 凝聚各方共识

　　《条例》先后易稿50余次。在立法过程中注重开门立法，多次召开有关市级部门、城乡社区居委会和村委会负责人、法律专家、普通市民等参加的征求意见座谈会和专家论证会。书面征求省市相关部门、区（市）县人大常委会、市人大代表、市政协立法协商专家组、市人大常委会基层立法联系点和立法咨询专家等方面的意见。在《成都日报》和成都人大网站上公开草案全文征求社会各界的意见和建议。征求单位之多、范围之广历年来少有。为尽早争取省人大常委会立法指导，还通过邀请参与立法调研，加强常态化沟通，反复书面征求意见，重点法规专项汇报等方式，积极向四川省人大常委会汇报立法进展。

　　发挥人大主导作用 探索立法技术创新

　　在《条例》起草阶段，市人大社会委和法制委提前介入，加强与相关单位的沟通协调，并赴上海、深圳学习。积极探索立法技术创新，优化条款设计，在《条例》第三、第四、第五章大量采用“目标+措施”的制度设定方式。如，第十二条规定“社区形态改善”，第一款明确促进社区形态改善的总体要求，第二款、第三款规定有关部门推进社区形态改善的具体举措。

　　值得一提的是，在《条例》制定过程中，恰逢新冠肺炎疫情肆虐全球和全国人大表决通过民法典，市人大法制委及时结合新民法典和《成都市人民代表大会常务委员会关于依法做好当前新型冠状病毒肺炎疫情防控工作的决定》，将成都社区疫情防控经验予以固化，上升为法规条文，《条例》中明确在紧急情况下物业服务企业和其他管理人的协助义务，社区居民委员会和村民委员会的特殊监护职责等。