政讯通中心

修改地方组织法，完善人民当家作主制度体系

　　地方组织法是关于地方人大、地方政府的组织、职权和工作制度的基本法律。2022年3月11日，十三届全国人大五次会议通过关于修改《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的决定，对这部法律进行了第六次修改。这也是继2021年十三届全国人大四次会议修改全国人大组织法后，又一部由大会修改的国家机构组织法。

　　修改正当其时

　　现行地方组织法是1979年7月五届全国人大二次会议通过的，是改革开放后最早制定的法律之一。这部法律对于恢复被“文革”破坏的地方政权制度，加强地方政权建设，推进改革开放和社会主义现代化建设，发挥了十分重要的作用。此前，地方组织法已经过五次修改，其中，1982年修改是五届全国人大五次会议通过的，1986年、1995年、2004年、2015年修改，都是全国人大常委会通过，修改幅度不大。地方组织法通过多次修改，推进地方政权机关建设不断与时俱进、发展完善。

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视国家政权机关建设和工作，对坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路，坚持和完善人民代表大会制度，坚持和发展全过程人民民主，坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系，作出一系列重大部署，推进一系列重大工作，取得一系列重大成果。党的十九大和十九届四中、六中全会提出健全人大组织制度，加强地方人大及其常委会建设，优化政府职责体系，健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制，积极发展全过程人民民主，健全全面、广泛、有机衔接的人民当家作主制度体系。2021年10月，党中央首次召开人大工作会议，对新时代坚持和完善人民代表大会制度，加强和改进人大工作作出全面部署，提出明确要求。为深入贯彻习近平法治思想、习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，落实党中央重大决策部署和中央人大工作会议精神，有必要认真总结地方人大、地方政府建设和工作的实践经验，对地方组织法作出修改完善。

　　修改亮点纷呈

　　这次地方组织法修改，是历次修改中幅度最大的一次，内容多，分量重，亮点纷呈。修改决定共49条，修改后条文从69条增加到90条。主要修改内容有以下几个方面。

　　一是明确坚持党的领导和地方人大、地方政府工作的指导思想和原则。坚持党的领导是加强地方政权机关建设，做好地方工作的最高政治原则。将坚持党的全面领导载入人大、政府、法院、检察院的组织法，是党中央的明确要求。这次修改地方组织法，明确地方人大、地方政府坚持中国共产党的领导，坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，依照宪法和法律规定行使职权。另外，明确了地方人大、地方政府工作的原则，如坚持以人民为中心原则、坚持依法治国原则、实行民主集中制原则。

　　二是完善地方人大及其常委会的职权。这是此次修改地方组织法的重点之一。根据中央有关文件精神和总结地方实践经验，补充完善地方人大及其常委会的职权，如规定地方人大及其常委会审查监督政府债务；监督政府对国有资产的管理；讨论、决定本行政区域内的重大项目；规定人大常委会听取和审议有关专项工作报告、组织执法检查、开展专题询问，听取和审议本级人民政府关于年度环境状况和环境保护目标完成情况的报告，听取和审议备案审查工作情况报告；等等。上述内容，有的是党中央文件的明确要求，有的是其他法律的规定，有的是地方人大的实践经验。

　　三是健全地方人大及其常委会的议事制度。以前地方组织法对地方人大及其常委会会议，规定不多，不少内容由地方人大自己规定，这次修改地方组织法，从完善人民代表大会制度出发，根据地方的实践经验作了进一步明确。如明确乡、民族乡、镇的人民代表大会会议一般每年举行两次；根据新冠肺炎疫情防控期间地方人大召开会议的实践，规定遇有特殊情况，县级以上地方各级人大常委会或者乡镇人大主席团可以决定适当提前或者推迟召开会议；明确地方各级人大举行会议，应当合理安排会期和会议日程，提高议事质量和效率；规定地方各级人民代表大会会议有三分之二以上的代表出席，始得举行；常务委员会会议有常务委员会全体组成人员过半数出席，始得举行；完善常委会会议列席制度；等等。

　　四是加强地方人大及其常委会自身建设。这是坚持和完善人民代表大会制度的重要内容，习近平总书记在中央人大工作会议上提出了建设“四个机关”的明确要求。根据中央人大工作会议精神，这次修改增加了不少很实很具体的内容，如适当增加省、设区的市两级人大常委会组成人员名额，在现有名额的基础上，名额上下限和最高限分别增加10名。通过增加名额，增强地方人大常委会组成人员的代表性、广泛性，优化常委会组成人员结构，进一步提高立法、监督等工作质量。又如，进一步规范省、设区的市两级人大专门委员会的设置和名称，在现有列名三个专门委员会的基础上，增加列名环境与资源保护委员会、社会建设委员会，同时充实完善专门委员会的职责，单列一条，明确了专门委员会的七项职权；再如，规范常委会工作机构的设置，明确常委会设立法制工作委员会、预算工作委员会、代表工作委员会等工作机构，明确县、自治县的人大常委会可以比照有关规定在街道设立工作机构。通过加强人大及其自身建设，进一步加强和改进人大工作。

　　五是加强和改进代表工作，充分发挥人大代表作用。人大代表是国家权力机关的组成人员，代表人民依法参加行使国家权力。加强和改进代表工作，是加强和改进人大工作的重要方面。这次修改地方组织法，从保障代表履职、加强代表与选民联系、加强常委会与代表联系角度，增加了不少内容，如规定代表的建议、批评和意见的办理情况，由常委会办事机构或者乡镇人大主席团向本级人大常委会或者乡镇人大报告，并予以公开；代表应当与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，充分发挥在发展全过程人民民主中的作用；代表应当向原选区选民或者原选举单位报告履职情况；地方人大应当建立健全常委会组成人员和各专门委员会、工作机构联系代表的工作机制，支持和保障代表依法履职，扩大代表对各项工作的参与，充分发挥代表作用；地方人大常委会通过建立基层联系点、代表联络站等方式，密切同人民群众的联系，听取对立法、监督等工作的意见和建议。

　　六是完善地方各级人民政府的组织和工作制度。地方组织法关于地方政府部分，此前作过四次修改，历次修改都不大。此次修改，总结党的十八大以来推进依法行政、建设法治政府的实践经验，增加了不少新内容。如明确建设法治政府、服务型政府、廉洁政府、诚信政府的目标，明确地方政府坚持政务公开，坚持科学决策、民主决策、依法决策和依法接受监督的要求；明确县级以上地方政府根据应对重大突发事件的需要，可以建立跨部门指挥协调机制；规定地方政府实行重大事项请示报告制度；明确地方政府制定规范性文件的程序。完善地方政府工作部门设立的原则和程序，明确地方政府根据工作需要和优化协同高效以及精干的原则，设立必要的工作部门；规定县级以上地方政府工作部门的设立、增加、减少或者合并，按照规定程序报请批准，并报本级人大常委会备案。根据党中央关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的有关精神，明确街道办事处的职责，明确乡镇人民政府和街道办事处可以根据实际情况建立居民列席有关会议的制度。

　　七是贯彻国家区域协调发展战略，健全协作机制。总结地方实践经验，规定省、设区的市两级人大及其常委会根据区域协调发展的需要，可以开展协同立法。县级以上地方政府可以共同建立跨行政区划的区域协同发展工作机制，加强区域合作。

　　八是明确地方人大与地方监察委员会关系的相关制度。如明确地方各级人大常委会监督本级监察委员会的工作；明确对监察委员会主任的罢免制度和对监察委员会的质询制度；明确地方各级监察委员会组成人员的提名和选举任免、辞职等的程序。

　　九是充实铸牢中华民族共同体意识的内容。铸牢中华民族共同体意识是新时代党的民族工作的主线。根据宪法有关规定和中央民族工作会议精神，在地方人大和地方政府职责中分别增加“铸牢中华民族共同体意识”“促进各民族广泛交往交流交融”等内容，为地方人大、地方政府做好民族工作提供法律指引。

　　修改影响深远

　　地方组织法是规范地方政权机关组织、运行的基本法律，在国家治理制度体系中发挥支柱性作用。修改地方组织法是新时代坚持和加强党的全面领导，保证党领导人民依法有效治理国家的必然要求；是不断发展全过程人民民主，保证人民当家作主的重大举措；是深入贯彻党中央全面依法治国战略部署，推进全面依法治国的制度保障；是坚持和完善人民代表大会制度，深化党和国家机构改革，推进国家治理体系和治理能力现代化的现实需要。通过这次地方组织法修改，进一步完善了地方人大、地方政府的组织、职权和工作制度，完善人民当家作主制度体系，有利于地方人大、地方政府依法履职、更好地为人民服务，有利于推进全面依法治国，推进国家治理体系和治理能力现代化。

　　作者|童卫东 全国人大常委会法工委国家法室主任

　　编辑|朱苗 成鑫

　　来源|全国人大微信公众号 https://mp.weixin.qq.com/s/KZOuOPED_sYlM_4URn1H4A