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协同立法之“川渝实践”

　　加强川渝两地协同立法，建立相对统一、衔接、稳定的法治环境，对践行“巴蜀一家亲”理念、强化“川渝一盘棋”思维，打破行政区划壁垒，实现生产要素自由流动，提高资源配置整体效率意义重大。

　　两地人大常委会就协同助力成渝地区双城经济圈建设签署合作协议一年多来，川渝人大加强交流、密切合作，分别就优化营商环境、保护嘉陵江流域水生态环境、铁路安全管理开展协同立法，取得积极成效。

　　未来，在成渝地区双城经济圈建设中，川渝两地协调发展中更多的共性问题、共性需求将通过协同立法得到解决和保障。

　　一江碧水共书环保答卷

　　2021年11月25日，重庆市五届人大常委会第二十九次会议表决通过了《重庆市人民代表大会常务委员会关于加强嘉陵江流域水生态环境协同保护的决定》（以下简称《决定》），自2022年1月1日起施行。当日，《四川省嘉陵江流域生态环境保护条例》（以下简称《条例》）出台。

　　川渝两地人大实地调研嘉陵江及长江干流部分区域生态环境保护情况，就协同立法进行探讨。 记者 陈越 摄

　　针对嘉陵江流域生态环境保护，重庆以出台法规性决定的形式与四川制定条例的形式进行协同。这是川渝两省市推进流域生态环境保护的首次协同立法尝试，也是继优化营商环境立法之后川渝两地的又一协同立法成果，将有助于协同推进流域生态环境保护，进一步筑牢长江上游生态屏障，助推成渝地区双城经济圈建设。

　　联动协商达成共识

　　2018年4月，习近平总书记在推动长江经济带发展座谈会上指出，嘉陵江是长江上游重要支流，是四川、重庆的10余座城市的重要饮用水水源，生态屏障战略意义重大。

　　2020年12月26日，十三届全国人大常委会第二十四次会议审议通过了长江保护法，为长江母亲河永葆生机活力提供了法治保障。

　　重庆市人大常委会全力推动长江保护法落地见效。市人大常委会主任张轩表示，制定长江保护法是深入贯彻落实习近平生态文明思想和习近平总书记关于长江保护的系列重要指示要求的重要举措，有利于促进长江经济带高质量发展。保护三峡库区生态安全、筑牢长江上游重要生态屏障、保障长江流域生态安全，是重庆担负的重要使命。

　　生态环保及水环境联防共治是成渝地区双城经济圈建设的重要内容，在机制和立法上率先突破，成为两省市党委的共识。去年7月，川渝两省市人大常委会签署协同助力成渝地区双城经济圈建设合作协议，嘉陵江流域生态环境保护立法正是其中一项重要内容。

　　随着《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》出台，嘉陵江流域生态环境保护更成为成渝地区双城经济圈建设的重要内容。

　　“开展嘉陵江流域协同立法是长江保护法在嘉陵江流域的细化、补充和完善，也是两省市人大常委会助力成渝地区双城经济圈建设战略部署的重要举措。”重庆市人大城环委主任委员屠锐表示。

　　探索“决定+条例”新模式

　　2020年9月中旬，川渝两地人大共赴四川省广安段、南充段、阆中段，开展嘉陵江流域生态环境保护协同立法首次调研。

　　两地人大通过调研了解到，两省市及所辖相关地市、区县、乡镇等高度重视联防联控，据初步统计，截至目前两省市在生态环境保护领域签订了60余项关于联合执法、信息共享以及应对环境突发事件的合作协议，但执行效果参差不齐。

　　“一个重要原因是联防联控缺少制度保障，上下游各自为政，尤其是跨行政区的河流治理和保护步调不一致。”重庆市人大城环委副主任委员代伟华认为。

　　“在相关标准制定中，我们将参考《重庆市水污染防治条例》相关要求，力求两地达成统一。”四川省人大城环资委主任委员梁伟华说。

　　通过此次调研，川渝两地对开展嘉陵江流域生态环境保护协同立法的必要性达成共识。

　　2020年12月8日，重庆市人大城环委、四川省人大城环资委与南充市、广安市人大以及四川省生态环境厅、重庆市生态环境局汇聚一堂，再次召开协同立法工作座谈会。

　　屠锐认为，在与四川省协同开展嘉陵江流域立法上，应坚持问题导向，突出联防联控这一重点，立法体裁可以是决定或规定。

　　最终，经过沟通交流，两地人大达成共识：重庆以出台法规性决定的形式与四川制定条例的形式进行协同。

　　今年3月，重庆市人大城环委牵头起草了决定初稿，在与重庆市生态环境局商议修改后，印送四川省人大城环资委征求意见。

　　5月底收到复函，重庆市人大城环委立即会同市人大法制委、市司法局、市规划自然资源局、市生态环境局等召开座谈会，结合四川省反馈意见进一步修改完善决定草案文本。

　　6月初，重庆市人大常委会副主任陈元春率队前往四川省调研。陈元春表示，通过坦诚交流，加强了工作互动沟通，有利于共同推动做好嘉陵江流域协同立法工作。

　　7月9日，张轩率队赴合川区，调研嘉陵江流域生态环境保护协同立法工作。

　　“川渝两地人大协同立法，有利于统筹两地嘉陵江流域水生态环境保护相关规划，统一流域治理和资源保护标准。”张轩指出，要按照环保法、长江保护法等法律法规，坚持问题导向，摸清具体情况，立足川渝协作和嘉陵江流域的实际，加强分析研究，做好基础性工作，运用好大数据，增强立法的针对性、可操作性，真正做到针对问题立法、立法解决问题。

　　一张清单管两地

　　《决定》共17条，划定了适用范围，规定了协同原则，明确建立协调机制，还规范了协同内容。

　　《决定》规定，重庆市人民政府应当推动与四川省人民政府建立健全嘉陵江流域水生态环境保护协同机制，按照统一规划、统一标准、统一监测、统一责任、统一防治措施的要求，推进嘉陵江流域水生态环境保护。

　　《决定》还从信息共享、生态保护补偿协同、专项规划编制协同、水污染治理协同、水生态修复协同、水资源保护协同、标准协同、监测协同、河湖长协同、应急协同、执法协同、司法协同、人大监督协同等13个方面，对川渝两地嘉陵江流域水生态环境共标、共建、共治、共管作出了详细规定。

　　在河湖长协同方面，《决定》规定，重庆市和相关区县人民政府会同四川省同级人民政府建立嘉陵江流域联合河湖长制，定期开展跨界河流联合巡河工作。市级河湖长每年至少开展一次联合巡河，区县级河湖长每年至少开展两次联合巡河。

　　在人大监督协同方面，《决定》规定，重庆市人民代表大会常务委员会会同四川省人民代表大会常务委员会建立监督协作机制，协同开展执法检查、视察、专题调研等活动，加强对《决定》执行情况的监督。重庆市人大城环委相关负责人介绍，这一内容在《四川省嘉陵江流域生态环境保护条例》中也有体现，表明了两地人大做好这件大事的决心。

　　据悉，《四川省嘉陵江流域生态环境保护条例》共分为规划管理、资源保护、污染防治、区域协作等九个章节。《条例》中的“区域协作”专章与《决定》紧密衔接，从规划、污染防治、应急、执法、司法、信息共享、生态补偿以及监督等方面，规定了与邻省市的协同机制、方式和内容。

　　川渝两地从水污染治理、水生态修复、水资源保护等13个方面协同立法，将有利于统筹两地嘉陵江流域水生态环境保护相关规划，统一流域治理和资源保护标准，通过信息互通、生态环境联合执法、突发水污染事件应急联动等措施，实现一张清单管两地。这既是两地人大贯彻落实习近平生态文明思想和“共抓大保护、不搞大开发”的重要指示精神的具体表现，又是川渝共同担负上游责任，共同筑牢长江上游重要生态屏障的实际行动。

　　“法规的生命在于实施。”屠锐还透露，重庆市人大城环委同四川省人大有关专门委员会初步商议，建议两地人大常委会明年年底前联合开展执法检查，按照条文对协调机制的运行、联合巡河的情况、信息共享系统的建立、监测网络体系的完善、生态环境地方标准的统一等进行检查。

　　优化营商环境

　　协同立法首结“果实”

　　2021年3月，川渝两省市的优化营商环境条例表决后通过，均于今年7月1日起施行。聚焦优化营商环境开展协同立法是川渝两地协同立法打出的“第一张牌”。

　　川渝协同立法为啥首先瞄准“营商环境”？

　　2019年，全国人大常委会在天津召开的省级人大立法工作交流会上提出，要着眼于推动我国区域协调发展，围绕区域发展战略和特点抓好协同立法。

　　作为我国区域协调发展的重大部署，成渝地区双城经济圈建设期待更加坚强有力的立法保障。

　　“重庆被纳入世界银行营商环境评价备选城市，是推动川渝协同立法的重要契机。”重庆市人大常委会法制工委副主任黎藜介绍，近年来，重庆市结合地方实践出台了大量创新举措，优化营商环境成效明显，但市场主体反映强烈的痛点难点堵点问题仍然存在。这些都亟待通过制定地方性法规，将相关措施成果予以上升固化，更好发挥立法的引导、推动、规范、保障作用，充分保护市场主体合法权益，加快建设高标准市场体系。

　　2020年7月，川渝两省市人大常委会在重庆签订《关于协同助力成渝地区双城经济圈建设的合作协议》，明确将优化营商环境条例作为两省市协同立法的首个项目。

　　川渝协同立法首个成果诞生仅用一年

　　去年8月，《四川省优化营商环境条例（草案）》经过一审，《重庆市优化营商环境条例（草案）》也在紧锣密鼓起草中。重庆市人大法制委、常委会法制工委前往四川省，以座谈会方式就两省市优化营商环境协同立法工作进度、体例结构、条文内容等进行交流研讨，并达成了意向性共识。此次会议，进一步搭建起合作的桥梁，为此后的协同立法顺利推进打下了良好基础。

　　今年2月25日至26日，川渝两地优化营商环境协同立法研讨会在西南政法大学召开，来自川渝两地6所院校的法律专家齐聚一堂，充分发挥法治智库作用。据统计，有近10条来自这次研讨会上的专家建议被采纳，并最终成为《重庆市优化营商环境条例》内容。如：重庆大学教授朱涛提出的打造两地联动的科技创新中心、创新创业活动品牌被采纳，形成了在条例第二十五条中的部分内容，即“协同推进成渝科技创新中心建设”。而《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》中也明确提出要建设具有全国影响力的科技创新中心。

　　今年3月下旬，《四川省优化营商环境条例》经过三次审议，《重庆市优化营商环境条例》经过两次审议，分别经两省市人大常委会会议表决通过，都于今年7月1日起施行。

　　两部条例实现重要制度有机对接

　　通过协同立法，川渝同时诞生关于营商环境优化的专门法规。两部条例，有着怎样的协同性？

　　黎藜表示，两省市通过的优化营商环境条例的框架结构基本一致，均从市场、政务、法治三个维度作了重点规范，且有30余个条款针对同类事项作出相近规定，实现了重要制度有机对接。

　　“两个条例的总则中，即重庆市条例的第九条、四川省条例的第六条对川渝两地协同推进优化营商环境工作作出完全一致的规定——按照成渝地区双城经济圈建设国家战略，重庆市与四川省协同推进毗邻地区合作、政务服务、公共法律服务、多元化纠纷解决、执法联动、司法协作等工作。”黎藜说。

　　同时，条例明确了“协同推进成渝科技创新中心建设”“支持成渝地区行业协会商会沟通交流互认”“推进建立成渝地区‘12345’政务服务热线联动机制”“推进川渝两地法律服务资源共建共享”等规定。

　　日前，在与四川方面对接沟通后，重庆市人大法制委、常委会法制工委还出台了《川渝人大法制工作机构推动成渝地区双城经济圈建设协同立法工作办法》，以制度固化规范两省市人大法制工作机构开展协同立法工作。

　　保障铁路安全

　　协同立法驶上“快车道”

　　铁路被称作国民经济的大动脉，是国家的重要基础设施，火车也是大众化的交通工具。11月24日，在重庆市五届人大常委会第二十九次会议上，《重庆市铁路安全管理条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）提请审议。为保持立法程序同步推进，四川省十三届人大常委会第三十一次会议同步审议《四川省铁路安全管理条例（草案）》。这是川渝两地人大协同立法的第三次协作。

　　川渝迎铁路发展黄金期

　　保障铁路安全尤为重要

　　近年来，涉铁路非法施工等危及铁路安全的问题时常发生，严重威胁人民群众的生命财产安全。重庆市人大法制委关于《条例（草案）》审议意见的报告提出，有必要通过制定地方性法规，加强铁路安全管理，确保铁路运输的安全畅通，确保人民群众生命财产安全。

　　现在，成渝已有多条铁路建成运行，随着成渝地区双城经济圈建设深入推进，川渝两地迎来铁路大建设、大发展的黄金机遇，铁路运输在促进两地经济社会发展方面将发挥更大作用，保障铁路安全显得更加重要。

　　制定出台铁路安全管理的地方性法规，对两地铁路建设安全、线路安全、运营安全等方面的事项予以协同规范，有利于推进川渝地区铁路事业健康发展，大力推动川渝两地之间的产业、人口、资源及各类生产要素更加快速地流动聚集。

　　川渝两地多次交流

　　做好协商起草工作

　　原本《条例（草案）》只列入了2021年重庆市人大常委会立法计划预备项目，但按照“立法程序同步推进”的要求，根据川、渝两地人大常委会立法工作安排，重庆市人大常委会又决定将其调整为审议项目。常委会主要领导参与专题会议，研究部署相关立法工作，多次提出要求。

　　为做好《条例（草案）》文本协商起草工作，重庆市人大常委会分管领导还带队赴四川省开展调研，共同研究解决协同立法工作中的重要问题。重庆市人大法制委、市司法局、市交通局分别与四川省人大相关专工委、省司法厅、省发改委加强工作联系，把协同立法工作要求贯彻落实在起草工作全过程。

　　“为最大限度实现协同立法，《条例（草案）》与《四川省铁路安全管理条例（草案）》在条文内容上基本保持一致。”重庆市交通局局长许仁安介绍，《条例（草案）》分为总则、建设质量安全、线路安全、运营安全、工作机制、法律责任、附则等7章共52条。

　　建立川渝协调机制

　　形成协同联动合力

　　针对铁路安全方面存在的问题，《条例（草案）》在合理平衡各方利益基础上，在铁路安全保护区及其毗邻区域增设了一些禁止性行为和限制性行为，进一步规范铁路沿线的生产生活活动，减少安全隐患，保障铁路安全。

　　《条例（草案）》明确建立川渝协调机制，构建互联互通安全管理体系。川渝两地地形、地貌相似，多条铁路贯通。基于此，《条例（草案）》要求川渝两地建立铁路安全管理沟通协调合作机制，协调解决成渝地区铁路安全管理重大问题，构建信息互通、资源共享、联勤联动的安全管理体系，共同维护良好的铁路安全环境和秩序。

　　此外，地方铁路监管职责在上位法中并未明确，《条例（草案）》在遵从上位法相关规定原则下，结合重庆市实际，规定市、区县（自治县）人民政府交通主管部门负责本行政区域内地方铁路安全监督管理的具体工作，并对地方铁路的建设风险评估、建设工程安全质量监管做了规定。

　　记者|陈越 曾珠

　　编辑|朱苗 常畅