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新发展理念：审查批准“十四五”规划纲要的行动指南

　　党的十八大以来，习近平总书记创造性地提出了一系列新论断，其中，关于“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念，科学地回答了新形势下实现什么样的发展、如何实现发展的时代之问，先后成为“十三五”规划、“十四五”规划的灵魂、纲领、主线、基本脉络、战略指引和根本遵循，也为全国人大依法审查批准“十四五”规划纲要并监督其实施提供了行动指南。

　　习近平总书记指出：“‘十四五’时期是我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程的第一个五年，谋划好‘十四五’时期发展十分重要。”“推动‘十四五’时期经济社会发展，必须把新发展理念贯穿发展全过程和各领域，实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展。”

　　依据宪法和法律规定，国民经济和社会发展规划、计划由各级政府编制和实施，各级人大及其常委会审查批准并监督其实施。我们要坚持新发展理念，不断提高贯彻和落实新发展理念的能力和水平，依法做好人大有关工作，为编制和实施好“十四五”规划贡献力量。

　　1.按照新发展理念依法做好“十四五”规划纲要审查批准工作，确保高质量审查、顺利通过。

　　习近平总书记指出：“用中长期规划指导经济社会发展，是我们党治国理政的一种重要方式。我们要着眼长远、把握大势，开门问策、集思广益，把加强顶层设计和坚持问计于民结合起来，把社会期盼、群众智慧、专家意见、基层经验充分吸收到规划编制中来。”“人民对美好生活的向往就是我们的奋斗目标。好的方针政策和发展规划都应该顺应人民意愿、符合人民所思所盼，从群众中来、到群众中去。”“五年规划编制涉及经济社会发展方方面面，同人民群众生产生活息息相关，需要把加强顶层设计和坚持问计于民统一起来，鼓励广大人民群众和社会各界以各种方式建言献策。”“凡事预则立，不预则废。我们要着眼长远、把握大势，开门问策、集思广益，研究新情况、作出新规划。”“要总结‘十三五’时期的发展成就和经验，科学研判发展环境，深入研究总体思路和主要目标，准确把握重大战略任务，提出深化改革开放重大举措，前瞻性谋划重大风险应对预案。”

　　在依法审查批准“十四五”规划和2021年计划的过程中，要充分发挥全国人大代表的特点优势，聚焦目标任务，坚持问题导向，深入开展调查研究，摸清真实情况，科学研究论证，反映社会诉求，为制定好“十四五”规划献计出力。

　　一要对照十九届五中全会《建议》对计划编制指导方针进行讨论。人大审查批准规划纲要，应当看指导思想、编制原则是否符合党的路线、方针和政策。具体包括：政府关于规划纲要草案的说明中，对形势的分析是否科学，对经济和社会发展中存在的主要问题及其原因的认识是否充分，草案所提出的任务和发展目标是否切实。

　　二要对体现和反映新发展理念的指标体系进行研究。计划指标体系是动态的，总是随着时代变化而不断发生变化。五年规划包括预期性指标和约束性指标，“十三五”规划纲要提出12项预期性指标，13项约束性指标，分为经济发展、创新驱动、民生福祉、资源环境。年度计划主要是《国民经济和社会发展计划总表）》（“计划大表”）和《政府预算内投资计划》（“计划小表”），2020年“计划大表”提出62项指标，计划小表提出9项指标。近些年来，各级人大把增长速度、就业水平、物价指数等3项预期指标作为审查批准的重点。十九大和十九届五中全会提出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，“必须坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念”，这就需要研究调整或修改现有指标体系，如增加“科技贡献率”“全要素生产率”“投入产出效率”“土地利用率”“能源利用率”“政府债务率”“收入倍差率”“基尼系数”“恩格尔系数”，从“重视数量”转向“提升质量”，从“规模扩张”转向“结构升级”，从“要素驱动”转向“创新驱动”，完善体现和反映新发展理念的指标体系。

　　三是对宏观调控政策是否符合新发展理念进行审查。在市场经济条件下，我国实施发展计划的宏观调控政策包括经济手段、法律手段以及必要的行政手段。在实践中，最主要的是财政政策、货币政策、产业政策、社会政策。我们要把新发展理念贯彻到审查的全过程和各方面，不仅对财政收支、减税降费、重点支出、转移支付、政府债务、货币增长、贷款增长、社会融资规模、利率汇率、外汇储备及其运用等进行重点审查，而且对产业结构政策、产业发展方向、科技政策、区域布局政策、环境政策、人口政策、劳动就业政策、收入分配政策、社会保障政策等进行重点审查。

　　2.按照新发展理念依法参与专项规划和区域规划的编制工作，推动“十四五”规划纲要落地生根。

　　新中国成立之后，我国建立并连续实施了国民经济和社会发展中长期计划和年度计划。改革开放以来，五年计划开始转变为五年规划纲要（主要解决“干什么”），同时逐步完善专项规划（主要解决“怎样干”），健全区域规划、城乡规划、土地利用规划（主要解决“在哪里干”），探索建立中期财政规划（主要解决“靠什么干”），逐步形成了国家规划体系。

　　十九大明确提出“发挥国家发展规划的战略导向作用”。2018年11月，中共中央、国务院颁布《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》，要求“建立以国家发展规划为统领，以空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑，由国家、省、市县各级规划共同组成，定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系”。

　　贯彻新发展理念，需要更好地发挥国家规划体系的作用。依据法律规定和工作惯例，各级人大及其常委会要积极参与专项规划、区域规划、空间规划、中期财政规划的编制工作，积极探索“多规融合”“多规合一”，促进国家中长期规划横向之间无缝衔接，上下级规划之间纵向协调，不断增强科学性、民主性，推动国家中长期规划一张蓝图画到底，一届接着一届干，促进经济高质量发展。

　　一要按照新发展理念依法参与专项规划编制工作。专项规划主要以国民经济和社会发展特定领域为对象编制的规划，重点解决“怎么干”，基本上限于关系国民经济和社会发展大局、需要政府审批和核准重大项目以及安排国家投资数额较大的领域，这项工作需要加强。

　　二要按照新发展理念依法参与区域规划、空间规划的编制工作。区域规划是以跨行政区的特定区域为对象编制的规划，重点解决“在哪里干”。“十四五”时期，比较重要的区域规划，除了京津冀协同发展、长江经济带发展，还包括长三角一体化发展、粤港澳大湾区建设、黄河流域生态保护和高质量发展，以及雄安新区、海南自贸港建设等。这项工作也需要加强。

　　三要按照新发展理念依法参与筹划决定重大工程项目。十九届五中全会《建议》第五部分第19项任务中提出，“实施川藏铁路、西部陆海新通道、国家水网、雅鲁藏布江下游水电开发、星际探测、北斗产业化等重大工程”。这其中一些工程的投资规模有可能超过长江三峡工程，特别是“雅鲁藏布江下游水电开发”工程还可能引发国际河流争议，更有必要提前研究，比照长江三峡工程，适时安排全国人大会议讨论决定。

　　3.“善于通过改革和法治推动贯彻落实新发展理念”，为“十四五”规划纲要实施提供法治保障。

　　习近平总书记提出：“坚持创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展，是关系我国发展全局的一场深刻变革。”“贯彻落实新发展理念，涉及发展观念转变和知识能力提升，也涉及利益关系调整和体制机制创新。”“贯彻落实新发展理念，必须发挥改革的推动作用、法治的保障作用。”“要深入分析新发展理念对法治建设提出的新要求，深入分析贯彻落实新发展理念在法治领域遇到的突出问题，有针对性地采取对策措施，运用法治思维和法治方式贯彻落实新发展理念。”

　　十九届五中全会《建议》提出一系列立法任务，初步统计至少有9处具体立法项目，包括：“加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法”“完善重要领域国家安全立法”“健全促进和保障境外投资法律”“健全自然资源资产产权制度和法律法规”“促进内外贸法律法规、监管体制、经营资质、质量标准、检验检疫认证认可等相衔接”“加强涉外法治体系建设”“健全国家安全法治体系”“完善促进中小微企业和个体工商户发展的法律环境和政策体系”“强化绿色发展的法律和政策保障”。另外，在“十四五”规划纲要实施过程中也需要制定和修改有关法律。我们在立法工作中一定要深入贯彻新发展理念，善于运用立、改、废、释手段，依照新发展理念的整体性和关联性进行系统设计，充分发挥立法职能，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，不断提高立法质量和立法工作效率，为“十四五”规划纲要实施提供法治保障。

　　4.依法把新发展理念贯彻落实到人大监督工作中，推动“十四五”规划纲要落到实处。

　　十九届五中全会《建议》明确要求，“把新发展理念贯穿发展全过程和各领域，构建新发展格局，切实转变发展方式，推动质量变革、效率变革、动力变革，实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展。”习近平总书记提出：“要把新发展理念贯穿领导活动全过程，落实到决策、执行、检查各项工作中，努力提高统筹贯彻新发展理念能力和水平，不断开拓发展新境界。不能讲得头头是道，做起来轻轻飘飘。”“要树立正确政绩观，处理好稳和进、立和破、虚和实、标和本、近和远的关系，坚持底线思维，强化风险意识，自觉把新发展理念贯穿到经济社会发展全过程。”

　　依据宪法和法律规定，国民经济和社会发展规划和计划由各级政府实施，各级人大及其常委会监督其实施。监督法明确规定各级人大常委会的7种监督形式，我们要通过依法听取和审议专项工作报告、计划和预算的执行情况报告、审计工作报告，审查和批准决算，执法检查，规范性文件备案审查，专题质询，把新发展理念贯穿到人大监督全过程和各个方面，充分发挥人大监督职能，推动“十四五”规划纲要提出的基本思路、发展目标、重大战略、主要任务得到贯彻落实。

　　一要强化对“十四五”规划纲要约束性指标的监督。与预期性指标仅仅对经济社会发展提出预测和引导不同，约束性指标是在预期性基础上进一步明确并强化政府责任的指标，具有法律效力。我们要把约束性指标作为监督五年规划实施和年度计划执行工作的重中之重。

　　二要依据新发展理念改进五年规划中期评估工作。按照监督法规定，五年规划经人大批准后，在实施的中期阶段，政府应当将规划实施情况的中期评估报告提请本级人大常委会审议。经中期评估需要调整的，政府应当将调整方案提请本级人大常委会审查和批准。截至目前，全国人大常委会先后听取和审议过“十一五”“十二五”“十三五”规划纲要中期评估报告，我们要依据新发展理念改进五年规划中期评估工作，不仅继续听取和审议中期评估报告，还要研究把规划年度实施评估报告纳入备案范围。

　　三要依据新发展理念改进中期财政规划管理。长期以来，我国一直实行年度预算体制，预算更多考虑年度收支问题，与国民经济和社会发展五年规划、专项规划、区域规划等中长期规划衔接协调不够。2014年8月，新修改的预算法规定“各级政府应当建立跨年度预算平衡机制”，引入中期预算框架，重点解决“靠什么干”。目前，各级政府开始编制三年滚动预算，丰富了国家中长期规划体系。我们要结合听取和审议预算执行情况报告，探索参与中期财政规划的监督，推动中期财政规划与“十四五”规划纲要、专项规划、区域规划衔接协调。

　　（本文作者为全国人大常委会委员、全国人大财政经济委员会副主任委员）