政讯通中心

对财政交通运输资金分配和使用情况报告的意见和建议

　　12月23日，十三届全国人大常委会第三十二次会议审议了财政部副部长余蔚平受国务院委托作的关于财政交通运输资金分配和使用情况的报告，共有14人次发言。现根据会议发言情况，将常委会组成人员和列席人员的主要意见整理如下。

　　出席人员普遍认为，“十三五”期间，国务院和各级地方人民政府及有关部门认真贯彻党中央关于建设交通强国的战略部署，充分发挥财政资金支持作用，保障国家交通运输规划和重点项目建设，为如期打赢脱贫攻坚战、实现全面建成小康社会目标、保障经济社会快速稳定发展等提供了有力支撑。大家充分肯定各级政府及其有关部门的工作，积极评价国务院的专项工作报告，认为全国人大常委会预算工委、全国人大财经委深入开展调研，全面细致地总结和反映情况成绩，实事求是地指出和剖析存在的问题，有针对性地提出意见建议，希望国务院及其有关部门认真研究调研报告指出的问题和提出的建议。大家强调，要进一步强化财政投入保障机制，改进财政交通运输资金分配和使用管理，引导和调动各方面积极参与交通强国建设。审议中，大家还提出了一些具体意见和建议。

　　一、优化财政功能定位

　　部分出席人员认为，我国交通运输已经从总体不足、扩张规模进入基本适应、提质增效的新发展阶段，应围绕建设交通强国和现代综合交通运输体系的目标任务，进一步厘清交通运输领域有为政府与有效市场的作用边界，把握好财政投入的方向、力度和节奏。有些出席人员提出，目前我国在发展陆海联运、公铁联运和推进“一带一路”基础设施互联互通等方面存在不少硬软件短板，难以充分发挥网络效应，应在推动综合交通运输体系建设上下更大功夫，推进公路、铁路、水运、航空、轨道等交通运输体系衔接融合。有的出席人员提出，新冠肺炎疫情给全球的航运贸易带来巨大冲击，今年以来影响尤为突出。建议“十四五”期间加大财政对水运的投入力度，做好已开工水运公共基础设施、支持保障项目的后续资金安排。有的出席人员认为，东、中、西部地区在交通基础设施方面有较大落差，建议统筹考虑东中西部地区和城乡发展特点，科学规划和布局交通运输建设项目、资金，推动交通协调发展。有些出席人员提出，现在的交通运输领域新开工项目较以往相比，建设成本更高，经济效益更低，融资难度更大，但一些地方大干快上的热情依然较高，对“十四五”期间安排的投资规模远高于“十三五”时期。建议加强对地方交通运输建设规划工作的指导，督促做好项目论证，根据财力状况合理确定建设标准、建设时间、建设规模。有的出席人员建议，应重视发挥市场主体对于各类交通运输资源和要素的整合作用，在规划、建设伊始就吸收大型交通运输主体参与，提高规划的衔接性科学性。

　　二、健全投入保障机制

　　部分出席人员指出，光依靠财政资金来推动我国交通运输高质量发展力有不逮，应创新投入保障机制，坚持财政保基本、使用者付费等原则，充分发挥财政的引领和保障作用，完善多元化投入体系，积极引导和合理运用社会资本和金融资本，鼓励更多市场主体参与交通运输领域项目建设。部分出席人员提出，财政交通运输资金的来源不稳定、规模小，迫切需要深化交通运输领域税费改革。（1）成品油税费改革转移支付是地方普通国省道养护最主要的资金来源，当前我国新能源汽车发展迅速，随着逐步替代燃油车，燃油税征收规模可能萎缩；同时，新能源汽车免征燃油税，但同样上路行驶，在体现使用者付费原则上有失公平。建议进一步完善成品油税费改革，对地方的资金补助应与普通公路里程数、地方汽车保有量、以及新能源汽车保有量挂钩。研究开征里程税。（2）依照现行规定，公路收费期限最长不得超过30年，难以支持解决收费公路债务问题，也不能适应高速公路长期养护管理需要。2019年全国收费公路通行费收支缺口高达4800多亿元，加之很多公路收费都面临到期，预计收支缺口将继续拉大。建议改革收费公路政策，实行长周期、低费率的政策，保证收费公路有稳定的现金流收入，能够回报投入、支撑养护，形成优质资产，也能够吸引更多社会资本集聚。研究授权地方政府根据实际建设成本、自身财力状况以及收费公路运营情况来设定收费期限。

　　有些出席人员建议完善交通运输领域投融资改革政策，支持地方深化交通运输领域投融资改革，兼顾降低物流成本和建设养护成本，通过优化收费公路定价政策、降低投融资财务成本等措施吸引社会资本投资，支持地方交通投融资平台加快转型。鼓励和支持市场主体创新融资方式，在交通运输领域探索推进资产证券化、发行企业债等。有的出席人员建议,完善收费公路专项债券制度，对纳入国家规划的项目，探索以投资需求确定债券额度，持续增加收费公路专项债券规模；探索发行与项目期限相匹配的长期专项债券，或根据收费期限分阶段发行专项债券。

　　三、优化支出方式

　　部分出席人员提出，财政交通运输资金应聚焦补短板、强弱项，优化支出方向，改进资金分配，完善补贴机制，做到精准发力。有些出席人员提出，中西部偏远地区和农村的交通基础设施提档升级需要大量资金，社会资本普遍不愿投入。中央财政应加大对中西部地区交通运输建设扶持力度，充分考虑到一些地方财力薄弱的实际情况，分类制定差异化补助政策标准。有些出席人员提出，财政交通运输资金使用应处理好建和养的关系，县域、乡村的道路养护资金缺乏来源，一些经济欠发达的地区很难做到“有路必养，养必到位”，只能造成“以建代养”，有些地质条件较差地方存在道路损坏后无人管、无钱修的情况。建议加大对农村公路养护的投入，进一步完善公路养护体制。

　　四、提高资金使用绩效

　　有些出席人员提出，应加强对财政交通运输资金使用情况的管理，积极探索推进交通运输领域财政支出政策评估和整体绩效评价，提高资金使用效益。有些出席人员提出，应全面加强对交通运输财政资金的绩效管理，拓展对重点项目的绩效评价，增强绩效评价的科学性准确性，强化绩效评价结果应用。对有市场主体参与投资的项目，应积极发挥其在成本管理上的特长。有些出席人员认为，有些地方在规划外、预算外超前实施高速公路、高铁项目，投资数额较大、回报较低，存在不可忽视的隐性债务风险。建议高度关注这一问题，采取切实有效措施防范化解风险隐患。有的出席人员提出，行政区域间“断头路”的现象依然存在，有些差几公里甚至几百米就能打通。建议在全国范围内排查和解决“断头路”问题，切实提高交通基础设施利用效率。

　　五、强化法治保障

　　有些出席人员提出，要加强交通运输领域法律法规建设，推进综合性交通运输立法，明确相关管理体制、资金保障等；修改完善铁路法、公路法，推动相关法律制度与时俱进。国务院应加快修改收费公路管理条例，保证收费公路养护资金调整和改革，研究制定收费公路管理法。