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为“承诺制”改革立法

　　山西“小切口、有特色”立法探索

　　为了加强资源型经济转型综合配套改革试验区建设，全方位推进高质量发展，山西积极用好党中央赋予的先行先试改革试验权，以改革促转型、向改革要动力，创新开发区体制、探索国资监管机制、实行标准化改革试点、推行县乡医疗机构一体化、试行企业投资项目承诺制、推行“一枚印章管审批”、机关事务实行集中统一管理，一批重要改革从试点到铺开，改革效应和政策红利不断释放。

　　“改革和法治如鸟之两翼、车之两轮”。我们坚持立法主动适应改革，制定了一系列服务改革的法规。有的是改革先行、立法固化，有的是立法先行、引领推动。目前这些改革基本都有了量身定制的法规。其中，企业投资项目承诺制规定是在开发区立法“三步曲”之后的第一个专项立法，一出台就引起社会广泛关注。全国人大将庆祝地方人大设立常委会 40周年宣传活动的首站选在山西，《人民日报》、新华社、中央电视台等中央主要新闻媒体，以报道承诺制规定为切入点，集中宣传了山西立法服务改革的探索实践。2017年，山西在10个开发区和晋中市进行企业投资项目承诺制改革试点，2017年底经国家发改委批复在全省推行，是全国唯一的企业投资项目承诺制改革试点省。这项改革按照“能服务的不承诺、能承诺的不审批、能简化的不保留”原则，以供地为时间节点，对备案类企业投资项目报建阶段涉及的 30项行政审批事项(含2项评估事项)，调整为政府统一服务、企业信用承诺、简化合并、保留审批四类，通过强化政府靠前服务、简化技术审查，最大程度实现审批便利便捷化。

　　山西承诺制实施取得积极成效。企业自主办理的审批事项大幅缩减;项目落地时间平均缩短一半以上，仅政府统一服务的事项，至少可为企业节约95天;将政府统一服务事项费用纳入财政预算，大大降低了企业成本。政府有关部门加强事中事后服务监管，用政府的“辛苦指数”换取企业的“发展指数”。国家发改委评估，山西省部门服务监管频次平均增加52%。2018年，山西承诺制改革被列为全国优化营商环境典型，获得国务院通报表扬。

　　把实践证明行之有效的改革成果上升为法规制度规定

　　承诺制改革，核心是最大限度地减少政府的审批。围绕这个核心，法规作了一系列制度设计。一是突出政府靠前服务，明确原先需要企业办理事项中的工程建设绿地树木审批、文物保护和考古许可、市政设施建设类审批、危害气象探测环境审批、水土保持方案审批、占用农业灌溉类审批和建设项目压覆重要矿床审批等12个审批事项和2个评估事项，均由政府统一服务，企业不再办理。对政府统一服务由谁组织、由谁办理、完成时限等作了规范。二是突出企业信用承诺，变先批后建为先建后验，明确生产建设项目水土保持事项、取水许可事项、施工许可证核发的部分前置条件、易燃易爆等特定场所防雷装置设计事项、应建防空地下室民用建筑项目报建事项等8个审批事项，只要企业按照省政府规定的条件和标准作出书面承诺，政府有关部门就应当完成行政许可。三是强化监管有效约束，加强事中事后监管，确定了“谁审批谁监管、谁主管谁监管”的监管原则、“两随机一公开”的监管方式和跨地区跨部门跨领域的联合奖惩机制。四是针对审批不集中、流程不合理、审批时效低等突出问题，要求以清单形式公开发布政府统一服务事项的内容、标准、流程等，网上申报、并联审批、限时办结、信息共享、协同监管等一网通办，建设省市县一体化、与省投资项目在线审批监管等平台互联互通的在线政务服务平台，实行清单收费管理、清单之外无收费。这些内容，可概括为“三要素”“四统一”。“三要素”是政府统一服务、企业信用承诺、监管有效约束，“四统一”是统一清单告知、统一平台办理、统一信息共享、统一收费管理。“三要素”是承诺制改革的基本内涵，“四统一”是承诺制实施的具体方式方法，二者互为支撑，共同保证承诺制改革的顺利推进。

　　在法律法规框架内为改革寻找空间着力打通改革的堵点难点

　　一是建立“标准地”出让制度。投资项目用地审批耗时费力。以“标准地”出让国有建设用地使用权，一些兄弟省市已有成熟经验，我们主动和相关部门沟通，讲清要义，得到充分理解和支持，最终法规确立了这一制度。二是取消施工图第三方技术审查环节，完善重要工程专家论证等制度，加强事中事后监管，保证施工图设计质量。三是针对不少同志顾虑因改革失误而被问责的问题，在法规中明确，凡符合有关条件的，不作负面评价、免除相关责任，鼓励创新，宽容失误。

　　法治与改革“双轮驱动”。承诺制改革立法后不到一个月，政府又在开发区内把企业承诺事项由8个扩展到10个，全省11个市都结合自身实际，制定了有针对性的实施方案，省直有关部门出台政府统一服务的实施细则、承诺事项的操作流程。2020年，我们开展了承诺制规定实施情况执法检查，企业承诺制项目的应用总量明显上升。2019年全省承诺制试点项目2687个,同比增长118%，备案类开工项目中承诺制项目达到78%。长治市一家主要生产消毒、净化、灭菌等产品的企业，应用承诺制6个月时间实现落地到投产，创造了国内同行业最快速度，在新冠肺炎疫情防控中及时发挥了作用。

　　企业投资项目承诺制规定，是本届省人大常委会首次为专项改革自主起草的法规，任务完成后进行了总结。承诺制改革属于先行先试，没有直接上位法依据，党和国家的方针政策以及有关法律法规既是改革的依据，也是立法的依据。立法中加强请示报告，就政策性、合法性、专业性问题向全国人大常委会请示，召开论证会请全国立法专家和部委实务工作者问诊把脉，为法规“立得住、行得通”起到了重要作用。改革的制度瓶颈涉及法律、行政法规的，要请求国家授权。为了在更大范围、更深层次推动承诺制改革，根据省委安排，我们对相关法律规定认真研究梳理，请求国家调整建筑法、城乡规划法等5件法律的6个条款在山西的适用。这些好的做法都逐步形成了制度安排，贯彻到了以后的改革立法实践中。

　　2021年以来，山西又在开发区大力推行“承诺制 +标准地 +全代办”改革，打出“组合拳”，加快形成改革综合效应和优化营商环境集成效应。立法决策与改革决策相衔接。我们正在研究，适时启动修法工作，做到改革深化到哪一步，立法工作就要跟进到哪一步。(山西“小切口、有特色”立法课题研究组)