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保障铁路运营安全　川渝两地第三次协同立法同步审议

　　川渝感情“一家亲”，川渝发展“一盘棋”。

　　11月23日至11月25日，四川省第十三届人大常委会第三十一次会议与重庆市第五届人大常委会第二十九次会议同召开，期间，川渝两地人大就第三次协同立法——“保障铁路运营安全”，同步开展审议。

　　协同立法：我们山水相依，休戚与共

　　两地拥有新中国自行修建的第一条铁路——成渝铁路，它横穿四川盆地，连通川渝两地富饶的物资交流。邓小平曾莅临成渝铁路开工典礼致词，贺龙亲手将绣有“开路先锋”的锦旗授予筑路大军，毛泽东亲笔题写“庆贺成渝铁路通车”……

　　成渝铁路通车后，沿线丰富的物产资源加速流动，川渝两地经济得到飞速发展。迄今为止，成渝铁路仍是联系成都与重庆及其所辐射的川西川东地区的重要交通干线，对川渝两地经济发展交流至关重要。

　　川渝山水相连、人文相近、民俗相通，川渝自古一家亲。近年来，在国家战略的支持下，川渝地区铁路营业里程不断扩大，开行速度和密度快速提高，2020年，重庆铁路营业里程近2400公里，我省铁路营业里程已超过5600公里。随之而来的铁路安全问题也愈加频发。据统计，近五年我省发生铁路交通相撞事故432起，死亡336人，近三年发生影响高铁安全的外部环境隐患事件6396件。据中国铁路成都局集团公司统计，2020年我省境内发生铁路伤亡事故90起，死亡人数61人。安全成为铁路运营可持续发展的重要大课题。

　　“安全是铁路运输的生命线、人民群众的幸福线。”铁路安全关系人民群众生命财产安全，对经济社会发展具有重要支撑作用。习近平总书记在2019年10月6日和2020年4月26日、5月16日三次就高速铁路外部环境整治和普速铁路安全隐患排查等方面做出了重要批示。栗战书委员长在第二十六次全国地方立法工作座谈会上讲话指出，区域协同立法是近年来地方立法工作的创新实践，鼓励各地积极探索，不断推进和完善这项工作。

　　结合推动成渝地区双城经济圈建设国家战略实施，我们深谙“一荣俱荣，休戚与共”。川渝两省人大常委会共同决定将《四川省铁路安全管理条例》和《重庆市铁路安全管理条例》制定工作提上议事日程，双方签订协议，按照特事特办原则，将“条例”列入2021年立法制定类项目，并决定在今年11月同步开展审议。

　　反复论证：我们共同努力，合作共赢

　　2020年，在办理有关代表议案过程中，省人大经济委组织部分省人大代表和省发改委、成都铁路监管局、成都铁路局集团公司等单位座谈，分析研究《四川省高速铁路安全管理规定》（2019年3月1日起施行）实施情况。

　　今年3月，省人大经济委组织赴广西开展立法调研，在调研报告中提出具体的立法建议，获省人大常委会党组书记、副主任王宁肯定性批示后，开始着手推进《四川省铁路安全管理条例》的立法工作。

　　今年3月，省发展改革委联合中国铁路成都局集团公司成立专项工作小组，经充分调研，形成《四川省铁路安全管理条例（草案）》（以下简称《草案》）（代拟稿），于2021年6月底报送司法厅审议。省司法厅、省发展改革委、中国铁路成都局集团公司共同组成工作组，广泛调研、充分征求省级部门、相关中央驻川机构和21个市（州）意见，并向社会公开、广泛征求公众意见。

　　在此过程中，省人大经济委积极加强与重庆市人大经济委沟通联系，推进两地铁路安全运营协同立法。8月31日，四川省人大常委会副主任彭琳和重庆市人大常委会王越共同带队在成都开展调研，并召开座谈会研究协同立法工作，提出通过立法信息充分互通，立法资源共享共用，重要立法问题集中攻关，重要条款设置交流会商，推动建立相对统一、相互衔接的法规制度，特别是在关键的铁路安全措施、禁止和限制性行为以及法律责任等方面保持两地法规内容的基本一致。

　　在立法起草及审查阶段，两地人大及政府相关部门进行了多次工作对接和集体论证修改。经反复论证，最终形成《草案》送审稿，于2021年11月2日经省政府第87次常务会审议通过，提交本次省人大常委会审议。

　　求同存异：我们紧贴实际，因地制宜

　　《草案》共6章、52条，主要从职责划分和安全保障方面作出了具体规范。

　　明确主体责任，细化工作分工。《草案》确立了安全第一、生命至上的铁路安全管理原则，厘清地方各级人民政府、铁路监督管理机构、政府部门以及铁路运输企业等各方职责，明确了双段长责任制、信息通报制度、配合公益诉讼协作等加强路地协作的具体措施。

　　聚焦“三个”安全，建立应对机制。《草案》分别对建设安全、线路安全、运营安全分类规范，增强了立法的可操作性。在建设安全方面，进一步明确了原则，分别对建设前风险评估、并行交汇时安全防护和警示标志设置、铁路方代建设施移交、竣工验收等进行了规范。在线路安全方面，以生产、生活、管理活动为主线，全面梳理影响铁路线路安全的典型行为，对公民、企业、政府的行为进行规范，保障铁路线路安全，主要包括：安全保护区内外设施管理、易倒伏物管理、禁止和限制性行为、地质灾害防治、森林草原防火、机动车通行、人行通道、所有权不清设施管理、铁路桥下空间利用等。在运营安全方面，构建了铁路运营安全预警、防范、突发事件应对机制，严格制止和打击危害铁路运用安全和站车秩序的行为，强化车站及周边安全管理、乘车秩序维护，提高无线电保障能力，发挥好信用体系激励惩戒作用。

　　总体来讲，《草案》明确了铁路运输企业、地方政府、铁路监督管理机构等职责分工，对沿线生产生活活动进行规范，强化对违法行为惩戒力度。与《重庆市铁路安全管理条例（草案）》相比，在主体框架、安全保护区禁止和限制性行为以及法律责任等方面基本保持了一致性，在法律责任、安全保护区范围划定等方面存在一些差异。

　　担当作为：我们集思广益，尽善尽美

　　省人大常委会副主任杨洪波：

　　四川是一个多山地、多地质灾害的地区，《草案》要更加关注地质灾害对铁路线路安全的影响。比如，因暴雨或者其他外力因素造成的滑坡、泥石流等，可能对铁路线路安全造成极大威胁。《草案》对这一类型灾害的预防、治理和应急处置作出了规定，但还不够突出。要在国家上位法的基础上，结合四川实际，作出更加细致明确的规定，体现出四川特色，为维护铁路线路安全提供更加坚强有力的法治保障。

　　省人大常委会委员吕华：

　　《草案》对执法主体的规范不明确，建议明确省发展改革部门负责承担铁路安全管理牵头协调的职责。

　　省人大常委会委员袁险峰：

　　《草案》第四条“省人民政府负责领导铁路安全管理相关工作 ”的规定与上位法相关规定不一致，建议修改。同时建议《草案》第二十条增加“铁路线路安全保护区用地应当依法纳入地方国土空间规划，统筹安排”之类的表述。

　　省人大常委会委员廖仲宾：

　　《草案》没有对铁路专线、自备线、大型企业铁路线进行表述，建议增加相关内容。

　　省人大常委会委员阳运逵：

　　《草案》第十条的规定涉及立法的统一性问题。铁路安全需不需要公益诉讼？我认为立法中不需要在每个涉及公共利益和公共安全、国家安全的问题都设定一个公益诉讼条款，因为这涉及到立法的统一性问题。

　　省人大常委会委员戴震：

　　《草案》既有对国家上位法的继承和运用，也有对现在新生事物和问题的指导规范；既有对路地双方安全责任的划分，也有对路地协作、区域合作的探索，对进一步促进全省铁路运营和建设高质量发展，有重要的积极意义和现实意义。建议进一步明确铁路运营运输企业的责任，加强护路力量。

　　省人大常委会委员魏文通：

　　铁路与地方政府，特别是基层的联系都非常紧密，有两个方面的问题应该在条例中解决好。第一，要解决好配合的问题，建议明确铁路运输企业、铁路监管管理机构应主动配合铁路沿线县级以上地方人民政府，制定处置好铁路交通安全应急预案；第二，要解决好责任问题，建议明确由铁路部门作为投资主体，增加铁路部门发现隐患应及时向当地政府报告的内容。