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对2020年度国有资产管理情况综合报告和2020年度国有自然资源资产管理情况专项报告的意见和建议

　　10月21日，十三届全国人大常委会第三十一次会议审议了国务院关于2020年度国有资产管理情况的综合报告，听取审议了自然资源部部长陆昊受国务院委托作的关于2020年度国有自然资源资产管理情况的专项报告，共有18人次发言。现根据会议发言情况，将常委会组成人员和列席会议人员的主要意见整理如下。

　　出席人员普遍认为，全国人大常委会深入贯彻落实党中央关于建立国有资产管理情况报告制度的改革要求，连续第4年审议国有资产管理情况的综合报告，首次听取审议国有自然资源资产管理情况的专项报告。国务院的综合报告比较全面地报告了各类国有资产的规模、结构、分布、经营管理等主要情况，基本体现了“全口径、全覆盖”的要求，专项报告较为全面地报告了国有自然资源资产的基本情况，反映了国有自然资源资产支撑经济社会发展和改善生态环境质量、落实自然资源保护与节约集约利用、保护生态环境等重点内容，两个报告查找问题准确，提出的工作打算切实可行。全国人大常委会预算工委、全国人大财经委、全国人大环资委的专题调研报告内容详实、务实中肯，希望国务院及其有关部门认真研究落实调研报告提出的建议。大家指出，国有自然资源资产是宪法和法律规定属于国家所有的各类自然资源，是全体人民和子孙后代共同拥有的宝贵财富。国务院及有关方面要认真贯彻落实习近平生态文明思想，贯彻落实党中央关于自然资源改革发展的决策部署，处理好开发与保护、政府与市场、中央与地方、资产管理与资源监管等重大关系，健全国家自然资源资产管理体制，提升国家资源安全保障能力，强化科学布局、整体保护、系统修复、高效利用、综合治理，更好发挥自然资源在经济社会发展和生态文明建设中的基础支撑作用。大家强调，国务院及其有关部门要认真执行全国人大常委会关于加强国有资产管理情况监督的决定，全面落实全口径、全覆盖的国有资产管理情况报告制度，进一步提升国有资产管理水平，更好服务大局、造福人民。审议中，大家还提出了一些具体意见和建议。

　　一、继续夯实国有自然资源资产管理基础

　　有些出席人员提出，应不断加强国有自然资源资产基础管理工作，完善调查监测、统计核算、确权登记等制度办法，加快推进国有自然资源资产数据库和管理信息共享平台建设。应着力夯实自然资源实物量统计数据基础，深入研究价值量核算方式，积极探索资产价值的实现路径，畅通资源到资产再到资本的渠道，真正做到“资源有价”，促进国有自然资源的完整保护、合理开发和高效利用。有的出席人员认为，对自然资源资产价值的核算特别是生态资源资产价值核算难度较大，建议采取实物量加质量分级相结合的方式，建立自然资源资产的核算体系，对已经开发利用的、能够开展碳交易的自然资源资产，则可用价值量指标核算。有些出席人员提出，自然资源作为资产管理，需要编制好资产负债表，应加快自然资源资产负债研究，统计生态修复和污染治理的成本支出和历史欠账。有的出席人员建议，应围绕实现碳达峰、碳中和，加快出台生态产品价值核算办法，体现森林、草原、湿地、海洋等国有自然资源资产的碳汇价值，并纳入碳交易范围。有的出席人员提出，应进一步强化对国有自然资源资产管理的科技支撑，科学研判全球气候变化背景下我国各类自然资源变化态势，构建自然资源动态大数据体系；加强深地、深海战略性矿产资源绿色勘探和开发技术研发，为国家安全夯实资源基础。

　　二、完善自然资源资产管理制度

　　有些出席人员认为，应进一步提升国有自然资源资产管理和治理水平：（1）统筹推进自然资源资产产权制度改革，完善自然资源资产管理机制；加快建立全民所有自然资源资产所有权委托代理机制，明确各类自然资源资产所有权行使模式。（2）完善自然资源统一确权登记制度，健全自然资源权属多元化纠纷协调解决机制。（3）积极推动自然资源资产有偿使用制度改革，进一步扩大国有建设用地等有偿使用范围。（4）构建统一的自然资源调查监测评价制度，进一步完善自然资源调查监测体系。有的出席人员提出，国有自然资源资产大体可分为两类，一类是主要发挥生态功能价值的公益性资产，一类是发挥经济价值的经营性资产。应根据其不同性质功能实行分类指导、分类管理、分类考核。

　　三、加大自然资源资产管理相关改革力度

　　有些出席人员提出，国有自然资源资产领域的重点改革还需要进一步深化：（1）自然资源部门内部整合需要向纵深推进，将所合并各部门原有的政策、标准、规程统一起来；（2）国土空间规划对经济社会的发展有重大指导作用，各个地方对国土空间规划的需求都很迫切，应进一步健全国土空间规划体系，有效衔接国家发展规划，理顺不同层级规划间关系，强化永久基本农田、生态保护红线和城镇开发边界等三条控制线约束力；（3）完善自然资源有偿使用制度和补偿机制，引导生态受益地区与保护地区之间通过资金补偿、产业转移、人才培训等方式实施补偿。有的出席人员提出，近年来地方在探索自然资源资产的生态价值实现方面做了不少探索，但各地方价值评价标准和结果存在较大差别，实现价值的有效途径还不够丰富，需要强化改革的系统性顶层设计。同时，也有地方在实现整体生态价值和建立全域生态补偿系统上取得有益经验，建议予以总结和推广。

　　四、全面提高自然资源利用效率

　　有些出席人员认为，我国自然资源利用总体比较粗放，应强化土地使用标准建设和节约集约用地评价，完善耕地保护工作机制，加强高标准农田建设，严守耕地保护红线；强化森林资源保护利用，推进草原资源可持续利用，提高林草资源利用水平。有的出席人员提出，土地利用粗放、土地长期闲置等问题仍不同程度存在，不少地方征收土地过程中超面积扩区，有些土地多年征而未用，有的土地出让后长期未开发建设。建议坚持审批和监管并重，加快完善国土空间信息平台和规划“一张图”系统，提高用地保障能力和审批效率；调整优化土地征收和土地出让竞拍规则，多渠道盘活征而未用闲置土地，推动已出让土地加快建设进度。有的出席人员提出，全国第三次国土调查显示我国现有耕地19.18亿亩，较10年前的“二调”结果减少1.13亿亩，守住18亿亩耕地红线的压力不容忽视。建议认真研究分析“三调”结果，进一步完善耕地保护制度政策，确保国家粮食安全和生态安全。有的出席人员提出，我国有海岛11000多个，无居民海岛约占90%，“十三五”期间只审批开发无居民海岛33个。应处理好保护海洋生态环境和巩固我国海洋边界、主权间的关系，推进海岛、海礁开发利用。

　　有的出席人员认为，应加强战略性矿产资源储备，实施好找矿突破战略行动，完善矿产地储备机制，将各类生态保护区、生态脆弱地区内国家出资查明的重要矿产地纳入储备管理，重点加强对钨、稀土、晶质石墨等战略性矿产重要矿产地的储备；完善优势矿产限产保值机制，严格限制开发当前无法合理利用的矿产资源；合理安排油气、铀矿、煤炭、煤层气等资源开发的空间、时序，促进多矿种资源有序开采和综合开发；严格矿产资源开发准入管理，提高环境保护、技术、资金投入、资源利用率等准入门槛，提高矿产利用效率。

　　五、加强国有资产管理

　　有的出席人员提出，行政事业性国有资产使用中“重资金争取、轻资产管理”现象仍然存在，资产配置预算的编制工作刚刚起步，资产管理与预算管理统筹协调的基础还不够扎实，行政机关和事业单位无预算或无计划配置资产、不严格执行政府采购程序等现象时有发生。应深入贯彻全国人大常委会关于加强国有资产管理情况监督的决定，加快编制政府资产负债表等会计报表和自然资源资产负债表；加快以权责发生制为基础的政府综合财务报告备案工作，加快国有资产联网监督系统建设，逐步实现国资监督与预算监督的衔接。有的列席人员认为，目前公有制企业普遍实现了股份化，很多企业股权结构中有个人股份甚至外资股份，如何精准核算其中的国有资产并进行有效管理是个难题，应引起高度重视，并加强监管。

　　六、加快推进国有资产管理法治化建设

　　有的出席人员认为，我国国有资产规模庞大、种类繁多、分布广泛，一些领域国有资产监管缺乏法律规定，特别是国有自然资源资产的许多规定仍停留在政策层面。建议进一步健全国有资产监管法律制度。有的出席人员提出，应结合生态环境法典编纂工作，整合自然资源特别是主要发挥生态功能价值的自然资源领域法律法规制度，实现生态功能区、自然保护地、国家公园、湿地、野生动物保护等法律制度既独立成篇，又有机联系。

　　七、落实落细国有资产报告制度

　　有些出席人员提出，应进一步改进政府向人大报告国有资产管理情况工作，坚持全口径、全覆盖原则，充实完善报告内容；综合报告应不断吸纳专项报告的成果，拓展报告的广度和深度，完善和规范报告的体例，增强报告内容的连续性和规范性；建立健全管理评价指标体系，客观反映各类国有资产管理情况与管理成效，对普遍反映、审计多次发现的问题不遮掩、不回避，切实增强报告的可读性和可审性。2022年，全国人大常委会将首次听取审议国务院关于国有资产管理情况的综合报告，并开展专题询问。相关部门应提前谋划明年综合报告的起草工作，总结4年来实践经验，进一步规范报告框架、充实报告内容，特别是在数据报表等方面做到更全面、更丰富、更细致、更准确，切实提高报告质量。有些出席人员提出，国有自然资源资产管理情况报告工作需要进一步改进：（1）用动态数据来反映年度自然资源变化情况；（2）进一步明晰自然资源和自然资源资产的概念；（3）研究将水能、风能、太阳能等可再生资源纳入统计和报告范围；（4）对可再生资源的计量采用多年平均量标准。有的出席人员提出，应在中央层面出台国有自然资源资产专项报告模板，指导各地规范报告格式和内容。