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“小切口”立法的大价值

　　纵观最近两年的国家立法成果，除了以煌煌十万言的民法典为代表的大法工程，颇为引人注目的还有被称为“小切口”立法所塑造的独特景观。其中的典型是，去年2月全国人大常委会出台的《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》，以8个条款即打造了史上最严“禁野令”；今年4月出台的反食品浪费法，仅有32条，且采用了不设章节的简约体例。习近平总书记2020年11月在中央全面依法治国工作会议上强调，地方立法需要几条就定几条，能用三五条解决问题就不要搞“鸿篇巨制”。栗战书委员长在今年全国人代会上所作的常委会工作报告也明确提出，必须丰富立法形式，“针对实际需要以‘小切口’形式推进立法”。

　　“小切口”立法的勃兴，乃是立法建设演进到一定阶段的必然产物。现代法律体系已经形成的现实语境，决定了当下以“完善”为重心的立法目标，既需补足立法短板，追求各领域的立法全覆盖，也需提升立法的实际效能和可操作性，推动立法进一步从粗放型迈向精细化。而关注专项领域、聚焦具体问题的“小切口”立法，在提供精准化制度方案的同时，当能促使立法走向更为细分、专业的维度，拓展法律体系的广度和深度。另一方面，随着社会生活的不断变迁，一些创新性立法难以在短期内产出，“小切口”立法则能重点先行、单维突破、化繁为简，将条件成熟或最为迫切的议题纳入优先、加速立法之列，有效缓解制度供应与现实需求之间的矛盾。此外，立法争议较少、立法难度较小的“小切口”立法，通常也具备“小快灵”的特质，能高效利用有限的立法资源，以最小的立法成本收获最大的立法效益。凡此种种都意味着，“小切口”立法所开辟的，正是一条完善现代法律体系的全新路径。

　　与国家立法的“小切口”行动相比，最近两年地方立法的“小切口”趋势更是蔚然成风。其深层动因就在于，国家立法侧重于全局性、基础性的宏观制度架构，地方立法则应倾力于实施性、补充性的微观制度安排，以满足差异化的地方治理需要。然而多年来，由于立法观念、能力等因素的制约，不少地方立法存在着盲目追求“大而全”、照抄照搬上位法、地方特色匮乏、实施效果欠佳等弊端。尤其是2015年地方立法权扩容至设区的市后，随着地方立法数量的“井喷”，其立法质量也潜伏着更为严峻的隐忧。而“小切口”立法的独有定位，恰恰为地方立法“立得住、行得通、真管用”营造了巨大空间，也为破解低质立法、重复立法等痼疾提供了有效之策。

　　事实上，近年来以“小切口”为导向的立法转型，已深刻改变了地方立法的面貌。大批紧盯热点难点问题的地方“小法”，为民生改善和公共治理注入了全新活力。高度契合本地养老现状的《北京市居家养老服务条例》、精确把握权益保护关键的《广州市母乳喂养促进条例》、着重设计监管制度创新的《深圳经济特区食品安全监督条例》等等，皆是以“小切口”取代“大而全”的成功样本。而融合本地历史文化、风俗民情等因子的“小切口”视角，也真正唤醒了立法的地方特色，为当地传统产业量身定制的《呼和浩特市促进蒙医药发展办法》《绍兴黄酒保护和发展条例》《德阳市绵竹年画保护条例》等等，正是其中典范。“小切口”立法同时激活的，还有地方立法的探索和创制功能，直指暴力伤医现象的《北京市医院安全秩序管理规定》、回应政府职能转变的《山西省一枚印章管审批条例》、捍卫生命健康权利的《湖南省现场救护条例》等等，无不开地方立法的先河，填补了国家立法的过于粗疏乃至空白地带。

　　当然，作为一种新兴的立法形式，“小切口”立法仍有诸多实践难题有待厘清。比如就立法议题筛选而言，既需以立足实际、开门立法等姿态，真正找准公众痛点和治理难点，也需防止落入“为小而小”的形式主义陷阱，而是应当秉持科学理性的态度，该大则大，该小则小，避免立法的碎片化。就具体条款设计而言，则应合理把握立法简约化与精细化之间的关系，该省则省，该细则细。“小切口”立法并不贪求体例结构的完美，也应力戒上位法原则性、宣示性、准用性条款的重复，但针对具体事项的量化性、操作性、实用性条款，却是其核心价值所在，也是其必须求细求实之处。尤其是，“小切口”立法虽然具有快捷立法等优势，但并不意味着可以漠视立法质量、省略程序正义。换言之，立法“切口”和体量或有大小之分，但立法精神和原则并无繁简之别。

　　“小切口”立法的灵魂深处，寄托着关怀民生的大情怀，书写着公共治理的大文章，也蕴含着提升立法效能的大智慧，承载着完善法律体系的大谋略。未来的历史将证明，全面崛起、不断成长的“小切口”立法，在重塑立法格局的同时，也将见证国家法治的日趋进步。（作者：阿计）