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共建共治共享 依法建设平安新疆——《新疆维吾尔自治区平安建设条例》解读

　　2021年9月28日，自治区十三届人大常委会第二十八次会议全票通过了《新疆维吾尔自治区平安建设条例》（以下简称条例），将于2022年1月1日起施行。条例针对自治区经济体制改革、社会结构变动和利益格局调整的现实情况及社会治理领域出现的问题，聚焦贯彻落实习近平总书记关于平安中国建设的新理念、新思想、新战略，完整准确贯彻党中央治疆方略，贯彻落实自治区党委关于平安新疆建设的一系列安排、部署，围绕明确平安建设指导思想，明确工作体制机制，深化平安建设重点任务，压实平安建设职责，动员组织公民和社会组织积极参与平安创建活动，强化不依法履职的法律责任等，对依法开展平安建设作出了一系列制度安排。条例的出台实施必将有效促进新时代平安新疆建设法治化、规范化水平提升，为推进社会治理体系和治理能力现代化，全面提升各族群众的获得感、幸福感和安全感提供有力的法治保障。

　　一、为什么要制定出台条例

　　平安是老百姓亘古不变的期盼，是新疆各族群众最基本的民生需要。随着社会发展进步，人民群众对平安的需要呈现出多样化多层次多方面的特点。平安已经从传统意义上的生命财产安全，上升到安居、安业、安康、安心等，内涵外延不断拓展，标准要求更新更高。2020年11月，习近平总书记对平安中国建设作出重要指示：建设更高水平的平安中国意义重大，要求落实总体国家安全观，坚持共建共治共享，聚焦影响国家安全、社会安定、人民安宁的问题，深入推进市域社会治理现代化，深化平安创建活动，加强基层组织、基础工作、基本能力建设，全面提升平安中国建设科学化、社会化、法治化、智能化水平。同时召开的中央政法委平安中国建设工作会议，明确指出了建设更高水平的平安中国的总体要求、基本路径、工作重心、发展方向、根本目的。另一方面，在自治区党委的坚强领导下，我区平安建设工作取得了较好的成绩，积累了许多行之有效的经验，这些有益的经验和做法有必要通过地方立法的形式上升为法制规范，成为平安新疆建设的法治保障。1994年自治区人大常委会制定出台的《自治区社会治安综合治理条例》，虽经1997年、2009年两次修改，但其内容、名称、工作目标和工作职责等都已经不适应新时代的新要求，按照党的十九大和十九届四中、五中全会精神以及中央新的决策部署的要求，制定平安建设地方性法规紧迫且必要。

　　二、条例的制定过程

　　自治区人大常委会将制定平安建设法规作为重点项目列入2021年度立法工作计划，经自治区党委批准启动制定工作。自治区党委政法委牵头组成工作专班，邀请部分专家学者参与起草工作。经深入研究论证，广泛调研后形成条例草案初稿。之后，起草工作小组深入乌鲁木齐市、伊犁州、巴州、哈密市、吐鲁番市、阿克苏地区等9个州（市、地）、18个县（市、区）、36个乡镇（街道）进行调研，与各地政法系统有关领导、平安建设成员单位相关负责同志、州（市、地）县（市、区）乡镇（街道）村（社区）四级综治业务骨干共260余人进行深入交流，收集修改意见建议234条，对草案初稿逐条逐款进行反复推敲、完善，形成了条例草案征求意见稿。又分别征求了63个自治区平安建设领导小组成员单位、14个州市地党委政法委意见建议，组织邀请自治区高级人民法院、人民检察院，自治区司法厅和高等院校有关法学专家对条例草案进行了立法论证。5月初，在提交常委会会议第一次审议前，自治区人大常委会组成立法调研组，赴伊犁州、阿勒泰地区及相关市县开展专项调研，在自治区人大常委会审议期间，监察和司法工作委员会、法制工作委员会两次向全疆各州（市、地）人大、自治区相关部门征求意见建议，其中，初次审议后，法制工作委员会再次征求修改意见建议111条，均作了认真研究和吸纳。条例制定历时九个月，可以说凝聚了自治区各级平安建设相关单位、社会各界和立法机关的心血与智慧。

　　三、条例的总体框架和内容

　　条例共八章五十八条。在总则部分，明确了立法的目的和依据、平安建设指导思想、条例适用范围，平安建设工作内涵、工作任务、工作原则、工作方针、工作体制和工作保障等；第二章平安建设机构与职责（第十条至第十五条），主要明确了四级平安建设组织协调机构的领导机制，平安建设组织协调机构宣传教育、监督考核、治安防控等八项职责，成员单位和参与单位职责，各级综治中心（网格化服务中心）在平安建设中的定位和职责；第三章组织实施（第十六条至第三十五条）是条例的重点，明确了平安建设组织协调机构各成员单位主要职责和任务，重点规定了惩治违法犯罪、构建社会治安防控体系及运行体系、社会矛盾纠纷的调处和化解、特殊行业和领域管理、网格化管理、信息化建设，以及相关单位将平安建设相关法律法规的宣传纳入法治宣传教育规划等；第四章社会参与（第三十六条至第四十二条），规定了政府购买服务机制，完善群众参与平安建设的组织形式和制度化渠道，从组织动员、引导群众参与平安建设，企事业单位与社会组织的履行平安建设社会责任，村居民做好辖区平安建设相关工作、双联户创建、家庭参与创建、志愿服务及见义勇为等角度对社会参与的方式作了较为详尽的规定；第五章创建与表彰（第四十三条至第四十七条），明确了区地县乡村五级开展平安建设创建表彰、表彰的程序以及创建、表彰的保障措施等；第六章监督与考核（第四十八条至第五十五条）明确了平安建设考核体系和考评方式，规定了“一票否决”的权限和实施范围；第七章法律责任（第五十六条至第五十七条）规定了在平安建设工作中，机关单位、其他社会组织或者个人未依法履行平安建设职责的法律责任；第八章附则，规定了条例实施的时间。

　　四、条例的亮点和特色

　　（一）坚持法治思维，一系列制度设计增强了条例的创新性和前瞻性。

　　条例贯彻落实习近平总书记关于平安建设工作的重要论述精神，贯彻落实《中国共产党政法工作条例》以及中央、自治区党委关于平安建设的要求，充分发挥立法的引领推动和保障作用，在自治区地方立法领域，首次规范平安建设工作责任主体，在第十条规定：“自治区、州（市、地）、县（市、区）、乡镇（街道）设立的平安建设组织协调机构，在同级党委的领导下，组织开展平安建设工作”、第十二条规定国家机关、武装力量、人民团体、企业事业单位作为平安建设联动和协调工作机制成员单位开展相关工作，在第十三条对参与机构平安建设工作职责作了明确；首次明确平安建设要营造共建共治共享的治理格局（第一条、第五条），首次明确社会治安综合治理中心（网格化服务中心）的工作机制创新（第十四条）和基本职能（第十五条），首次明确了平安创建责任、表彰奖励（第五章），完善了平安建设组织实施（第三章）、目标责任制的监督、考核与奖励制度（第六章），完善了法律责任的设定（第七章）等。相关制度设计和规定，聚焦贯彻落实依法治国战略布局，贯彻党中央治疆方略，坚持以法治思维引领平安新疆建设，具有前瞻性和创新性，体现了立法的引领、推动和保障作用。

　　（二）坚持人民至上，凸显了立法的根本目的。

　　习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上曾指出：全面依法治国最广泛、最深厚的基础是人民，必须坚持为了人民，依靠人民，把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到全面依法治国各领域和全过程。条例在制定过程中始终坚持让人民群众成为平安新疆建设的最大受益者，积极拓宽群众参与社会治理渠道，最大限度调动群众参与社会治理的积极性、主动性、创造性。在总则部分的第一条、第二条、第四条、第五条和第六条，对全面提升各族群众的获得感、幸福感和安全感，坚持党的领导，坚持以人民为中心，坚持共建共治共享，坚持专群结合、依靠群众，从指导思想、工作内涵、工作原则等角度进行了规范和保障。同时，条例第四章“社会参与”部分的七条内容从组织动员、引导参与、企事业单位与社会组织的社会责任、村居民做好辖区平安建设相关工作、双联户创建、家庭参与创建、志愿服务及见义勇为等角度对依靠群众、服务群众作了较为详尽的规定，体现了立法为了人民、为人民立法的理念。条例在起草、审议过程中，充分发扬民主，多次广泛征求相关部门和社会各界，尤其是基层平安建设部门及工作人员意见建议，对征求到的数百条意见建议，逐一研究、认真吸纳，进一步增强了立法的民主性和科学性。

　　（三）坚持问题导向，增强了针对性和可操作性。

　　平安建设是各级党委政府组织全民参与维护社会稳定的一项群众性创建活动，最终落脚点在于更有效地应对重大风险、解决突出问题，确保人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安。为此，条例坚持问题导向，坚持总体国家安全观，牢牢扭住新疆工作总目标，坚定坚决的捍卫国家政治安全，对扎实推进反恐维稳法治化、常态化，惩处严重危害社会治安的刑事犯罪分子，切实防范化解重点领域的风险，坚持底线思维，最大限度维护公共安全等作了明确规定。同时，对平安建设中存在问题和短板，作出了一系列具有针对性的规范。

　　为压实平安建设领导责任，条例规定平安建设实行目标管理责任制（第四十八条），考核工作纳入各级领导班子和领导干部年度绩效考核范围，并作为业绩评定、职务职级晋升、奖励惩处等的重要参考，考核不合格的，不得授予综合性荣誉称号；其单位主管人员和直接责任人，不得评为先进个人（第四十九条），拒不履行平安建设工作职责的还将给予纪律处分和政务处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任（第五十六条）。

　　为贯彻落实新时期“枫桥经验”，将各种矛盾纠纷化解在萌芽状态，条例规定了网格化服务中心组织协调辖区矛盾纠纷多元化解工作机制（第十五条），要求公安、司法行政、住房和城乡建设、人力资源和社会保障、自然资源、民政、生态环境、信访、工会、共青团、妇女联合会等部门发挥各自优势，制定矛盾纠纷化解专项治理工作方案，开展矛盾纠纷排查和专项治理，促进社会矛盾纠纷及时化解（第二十一条）。

　　条例第九条将安全生产领域、人员密集场所的安全防范和隐患治理作为平安建设重点任务作了规定。在第三章组织实施部分，对交通运输、工矿企业、消防、食品药品、公共卫生、物流寄递和危爆物品等重点领域和人员密集场所公共安全隐患排查和治理作了详细规定。该章还对网络安全和新业态管理与问题治理，平安建设信息化建设及保密工作、宣传教育等作了规定，压实了工作责任。

　　针对基层网格管理员、双联户长薪酬补贴偏低、教育培训不够等导致的队伍不稳定和工作落实不到位的问题，条例第三十条对规范选聘任用、加强教育培训、合理确定劳动报酬和工作补贴、建立激励机制、完善待遇正常增长机制等作了规定。

　　为强化平安建设职责的刚性约束，条例延续《自治区社会治安综合治理条例》关于“一票否决”相关规定。同时对相关地区、部门单位尚不够实施一票否决情形的整改作了规定：“由上一级平安建设组织协调机构挂牌督办，限期整改。必要时可派驻工作组对挂牌督办的地方、部门和单位检查督办”，从制度层面，积极推动问题的解决和整改。

　　（四）固化了新疆平安建设的实践，彰显了平安建设的法治方式。

　　近年来，自治区完整准确贯彻新时代党中央治疆方略，牢牢扭住社会稳定和长治久安总目标，积极开展社会治理和服务创新实践，平安建设探索出了一些好经验、好做法，条例通过法定程序作了凝练和固化。除前文提及的外，主要有：依法精准深化严打暴恐专项斗争，打击、防范民族分裂势力、暴力恐怖势力、宗教极端势力等危害国家安全的违法犯罪活动（第九条）；完善立体化社会治安防控体系，发挥网格化服务中心、便民警务站、公安检查站等联防联控作用，构建党政军警兵民协调联动的社会治安防控运行机制，增强整体防控能力（第十七条）；网格化管理服务（第三十条）；社会矛盾纠纷化解机制（第三十三条），以及动员、组织社会力量参与平安创建活动等，这些规定是对平安建设成熟经验做法的推广和普及，这也是立法的初衷之一。

　　法律的生命在于实施。条例将于明年1月1日起施行，各级各部门要齐抓共管，宣传执行好这部法规，推动自治区平安建设体制机制创新，推进基层社会治理措施落地生根，努力营造共建共治共享的社会治理格局，为自治区社会稳定和长治久安做出新的更大贡献！（自治区人大常委会法制工作委员会 李学军 供稿）