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关于进一步完善选民登记程序的思考

　　随着我国人民代表大会制度的完善和全过程人民民主的发展，县乡人大代表直接选举中的选民登记程序逐步完善，与此同时，选民登记工作也面临诸多新的挑战。我国新一届县乡人大代表换届选举正在有序推进，笔者对一系列的辩证关系进行理论探讨，为进一步完善选民登记程序提供学理思考。

　　单位地登记与居住地登记

　　现行选举法规定，选区可以按照居住状况划分，也可以按照生产单位、事业单位、工作单位划分。在实践中，农村按居住状况划分选区的比较多;城市按工作单位划分选区的比较多。按工作单位划分选区有困难的，如属于退休居民、尚未就业、所属单位规模较小等，再按居住状况划分。在各地选举实施细则中，关于选民登记的条款一般会明确要求选民优先前往工作单位而非居住地进行选民登记。调查统计数据也印证了这一规则，在北京非农业户籍选民中，大致有40%左右(2011年为38.6%;2016年为42.8%)的选民在单位登记，另外60%左右(2011年为61.4%;2016年为57.2%)的选民在居住地登记;而在农业户籍选民中，95%以上(2011年为 97.1%;2016年为95.8%)的选民均在居住地登记。

　　以单位为基础划分选区并登记选民，可以大大降低选举组织的成本，并显著提高选民到站投票的比率。基于 2011年和 2016年的调查数据，笔者发现，在2011年，单位登记选民比居住地登记选民的到站投票率要高12%，2016年，单位登记选民到站投票率要高10.9%。由此可见，以单位为基础登记选民并组织投票，是当前县乡人大代表换届选举提高投票率的有效方式，不管是在居住地参选还是单位参选，选民参与都需要动员，在组织成本、动员能力和动员效果方面，单位选区毫无疑问要优于居住地选区。

　　然而，以单位为基础划分选区并登记选民，也存在三方面问题。第一，单位登记和居住地登记同时进行，更加容易出现漏登和重登的情况;第二，单位之间相互竞争，影响候选人和选民的参与行为，笔者在北京进行的四次换届选举调查均显示，在本单位候选人与其他单位候选人存在竞争时，有较大比例的选民表示“肯定会选本单位候选人”(2003年为38.4%;2006年为38.3%;2011年为24.7%;2016年为42.2%)，这需要选举组织者在候选人提名和选民教育等方面进行广泛而复杂的协调工作;第三，在市场经济条件下，由于工作单位频繁更换，以单位为基础登记选民，更加难以做到“一次登记、长期有效”，而选民与居住地的联系更加紧密，在进行选择时，越来越多的选民表示愿意在居住地进行选民登记。2016年抽样调查显示，有 54.2%的北京选民认为“按居住地登记和投票”是相对较好的方式。

　　非户籍人口的原籍参选与落地参选

　　依据统计资料，2000年全国的流动人口为1.21亿，占全国总人口的9.55%;2010年，全国流动人口为2.21亿，占全国总人口的16.48%;而2020年完成的第七次人口普查数据显示，当年流动人口规模达3.76亿，流动人口占总人口的比例高达26.64%，其中，跨省流动人口为1.25亿，省内流动人口为2.51亿。在流动人口规模巨大、流动频率加速的背景下，如何确保选民登记的准确性，如何保障流动人口的选举权利，已经成为选举组织工作的一个关键性挑战。

　　依据全国人民代表大会常务委员会1983年通过的《关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》，“选民在选举期间临时在外地劳动、工作或者居住，不能回原选区参加选举的，经原居住地的选举委员会认可，可以书面委托有选举权的亲属或者其他选民在原选区代为投票。选民实际上已经迁居外地但是没有转出户口的，在取得原选区选民资格证明后，可以在现居住地的选区参加选举。”这一规定，从立法上明确了选民在户籍地参选的基本原则，也为实际上已经迁居外地者在迁入地参选提供了依据。如何把握原籍参选与落地参选的条件，需要理论方面加强论证，也需要地方实践经验的探索与总结。

　　北京、深圳等人口流入地关于非户籍人口的选民登记办法，主要从居住时间和选民资格转移手续两个方面细化了全国人大常委会的立法规定。北京市海淀区2021年规定，在本市现居住地居住半年以上，或者与现工作单位签有合法工作合同并已工作半年以上，如果本人要求参加选举，由本人提供户口所在地出具的选民资格证明，可以在现居住地或者工作单位登记;而深圳市宝安区规定，非深圳户籍人员，在深圳连续居住两年以上，本人提出书面申请，并提交不在户籍地参选的承诺书以后，可以不用开选民资格证明，由经常居住地、工作单位所在地或者非深户籍人员选区进行登记。北京对居住时间的要求相对比较短，但在选民资格转移方面的证明要求更严，而深圳对连续居住时间要求更长，但是可以用承诺书的方式代替选民资格证明。深圳的另外一项值得关注的探索是专门为非户籍人口划分选区，为保障流动人口选举权利、有序吸纳非户籍人口参与地方治理，发挥了积极的作用。然而，就全国而言，非户籍人口有序落地参选的工作还在初步的探索阶段。

　　进一步完善选民登记程序的几点思考

　　一是建立登记选民与选民登记相结合的制度，逐步实现以选民为主进行登记。继续要求选举工作部门“应登尽登”，同时鼓励选民自主登记，可以在提高选民登记率的同时，减少基层的工作量。

　　二是探讨将人口普查与选民登记相结合的途径。我国1953年的普选选民登记即与首次人口普查同时进行，取得了非常好的效果。随着我国县乡人大换届选举统一改为五年，我国的人口普查1%人口抽样调查周期与县乡人大换届选举的周期开始逐渐吻合。2020年11月的人口普查即为今年开始的换届选举工作提供了人口资料基础，若能在制度层面将人口普查与选民登记结合起来，以人口普查数据为基础划分选区并进行选民登记，将极大的减少错、漏、重登的比率，也极大减少基层组织的工作量。

　　三是逐步减少单位选区数量，城市的选区划分和选民登记逐步改为按照居住地进行。随着我国城市社区治理能力的提升，以居住地为基础划分选区并进行选民登记的条件逐步成熟，当然，这涉及到选举经费、选举日设定等诸多工作同步调整。

　　四是鼓励各主要人口流入地适当降低并明确规定非户籍人口落地参选的条件，在连续居住时间要求和选民资格转移手续方面逐步统一起来;而主要的人口流出地也应当在选举日安排、委托投票手续等方面进行完善，为外出务工经商人员登记选民参加选举提供便利。

　　五是积极推进选民登记信息化系统建设，进一步提高选民登记的便捷性和准确性，并在合适的时间节点上全国联网，从技术手段上解决流动人口选民登记难的问题。(作者：孙龙)