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完善科技创新法律制度为建设科技强国提供有力法治保障

　　编者按：2021年8月，十三届全国人大常委会第三十次会议审议了全国人大教科文卫委关于提请审议《中华人民共和国科学技术进步法（修订草案）》的议案。这是我国进入新发展阶段对科技进步法作出的全面修改，是我国科技事业发展和法治建设进程中的一件大事。以此为契机，深入学习贯彻习近平法治思想和习近平总书记关于科技创新的重要论述，回顾我国科技法律制度的发展历程，总结经验做法，把握特点趋势，加强统筹谋划，对于健全完善科技创新法律制度、加快推进科技强国建设具有很强的现实意义。

　　科技兴则民族兴，科技强则国家强。党和国家历来高度重视科技事业。从新中国成立，到改革开放特别是党的十八大以来，党和国家采取了一系列重大战略举措，推动我国科技创新发展取得巨大进步和显著成就，科技创新法律制度建设不断加强，为促进经济社会发展、保障国家安全、增进民生福祉发挥了十分重要的战略作用。

　　一、以习近平同志为核心的党中央高度重视科技创新和法治建设

　　以法治方式引领、规范、促进和保障科技创新，是全面推进依法治国的必然要求，也是新时代推动科技进步和创新发展的一个鲜明特征。党的十八大以来，习近平总书记对实施创新驱动发展战略、加快科技创新提出一系列新思想新论断新要求，形成了科学、系统、完整的理论体系，为加强科技创新、建设科技强国提供了根本遵循和行动指南。以习近平同志为核心的党中央，坚持把科技创新作为国策，摆在国家发展全局的核心位置，把科技自立自强作为国家发展的战略支撑，推进全面依法治国与建设科技强国深度融合，全方位塑造新时代科技发展的新格局。一是加强对科技法治建设的集中统一领导。作出系统谋划部署，提出明确目标要求。每年听取全国人大常委会党组工作汇报，并对有关重要立法事项作出重要指示。批准十三届全国人大常委会立法规划，加强科技创新立法顶层设计和整体规划。二是强调完善科技治理体系。党的十九届四中全会，对在法治轨道上推进科技领域治理体系和治理能力现代化提出明确要求，提出加快完善新型举国体制、强化国家战略科技力量，对完善科技创新体制机制作出系列部署。三是统筹部署推进科技体制改革和法治建设。习近平总书记强调，要推进科技体制改革，形成支持全面创新的基础制度。要适应改革需求，确保重大改革于法有据。四是把科技创新立法作为完善中国特色社会主义法律体系的重点任务之一。要求抓紧修改科技进步法等重要法律，积极推进国家安全、科技创新等重点领域立法工作。五是提出加强新兴领域法律制度建设。要加强人工智能相关法律、伦理、社会问题研究，建立健全保障人工智能健康发展的法律法规、制度体系、伦理道德。同时，还要及时研究数字经济、互联网金融、大数据、云计算等新兴技术领域的立法，保障新业态、新模式健康发展。

　　全国人大常委会深入贯彻落实以习近平同志为核心的党中央关于加快科技创新、建设科技强国的决策部署，栗战书委员长多次作出指示批示，要求通过加强立法、监督、代表议案建议办理、专题调研等措施，为科技创新提供有力法治保障。一是深入学习贯彻习近平总书记重要讲话和指示批示精神。坚持对标对表，把握大局方向，推动科技创新法律制度建设。二是全面部署科技创新立法修法工作。将修改科技进步法、专利法、著作权法和加强生物安全、数据安全、人工智能等重点和新兴领域立法纳入立法规划和年度工作计划，抓紧推进。三是把立法和监督紧密结合。本届全国人大常委会两次听取和审议了国务院关于坚持创新驱动发展实施科技进步法情况方面的专项工作报告，近百位常委会组成人员提出了很好的意见和建议。四是高度重视代表提出的关于科技方面的议案建议。按照常委会领导要求，我们努力完善办理和督办机制，加强与代表沟通联系，认真研究吸纳代表意见建议。

　　适应我国科技创新发展的法治需求，为建设科技强国奠定坚实法治基础，是新时代科技创新法律制度建设的重大课题。我们要以习近平总书记重要指示精神引领科技法治建设，全面认识我国科技创新法律制度的发展历程、现状和方向，更好推动科技进步和创新发展。

　　二、我国科技创新法律制度的发展历程

　　我国科技创新法律制度作为中国特色社会主义法律体系的一个重要组成部分，经历了从探索前行到全面启动、从加快发展到逐步完善的实践过程。

　　宪法是科技法律制度的基本依据。宪法是国家根本法，是其他法律的立法依据。我国1954年宪法对科学研究相关的基本权利作出规定，其中第16条、95条、99条体现了保障科研权利的精神。根据1954年宪法，出台了一批急需的科技法规和规章，主要是发挥科学家作用、培养新生力量、建立学位制度和院士制度（即当时的学部制）、鼓励从事科学研究工作等，形成了我国科技法律制度的雏形。1982年宪法进一步确立了国家发展科学事业的基本制度。如，第14条、19条、20条明确了国家发展科技事业的宪法责任，第89条、107条、119条明确了政府领导和管理科技工作的职责等，为科技法律制度全面发展提供了依据。

　　科技创新法律制度是随着改革开放不断发展起来的。改革开放带来了“科学的春天”，我国科技立法也迎来了加快发展的新时期。1984年3月六届全国人大常委会第四次会议通过专利法，为科学技术发展注入了强劲的活力。1987年6月六届全国人大常委会第二十一次会议通过技术合同法，对推动技术商品化和技术贸易发展、维护技术市场秩序发挥了历史性作用。1993年7月八届全国人大常委会第二次会议通过科学技术进步法，确定了我国科技立法总的指导思想和基本原则，推动科技事业全面进入法制轨道。1996年5月八届全国人大常委会第十九次会议通过促进科技成果转化法，有力推动了科技成果加快转化为现实生产力。2002年6月九届全国人大常委会第二十八次会议通过科学技术普及法，促进了科学技术普及工作更好适应现代化建设的需要。同时，还先后颁布了农业技术推广法、反不正当竞争法、节约能源法以及植物新品种保护条例等与科技相关的法律和法规。这些法律法规的出台，从根本上改变了许多重要领域无法可依的局面，促进了科技进步法制化、科技普法深入化、科技司法规范化。

　　扩大对外开放促进了相关科技创新立法进程。我国先后加入了一批知识产权领域的国际公约，如保护工业产权巴黎公约、伯尔尼公约、世界版权公约、专利合作条约等，在加入世贸组织过程中，我国及时修改完善法律法规以适应《与贸易有关的知识产权协定》的要求，客观上促进了我国知识产权领域法律制度的完善。

　　科学技术进步法的制定和修改是我国科技创新法律制度建设的突出标志。科技进步法是我国科技创新领域具有基本法性质的法律。1993年颁布的科技进步法，规定了国家推进科技进步的方针、基本制度和保障措施，第一次以法律形式确立了科学技术在社会主义现代化建设中的重要位置。2007年12月十届全国人大常委会第三十一次会议通过修订的科技进步法，明确了新时期国家发展科学技术的目标、方针和战略，从建立国家创新体系、促进企业成为技术创新主体、合理配置科技资源、增加科技投入、推动产学研结合、促进高新技术产业化等方面作出重要修改，对我国科技创新法律制度基本架构的建立起到了关键性作用，使科技进步法在科技创新法律制度中成为一部具有基本法性质的法律。进入新时代，我国社会主要矛盾转化在科技进步领域的突出表现，是高质量发展需要与科技创新能力不足的矛盾，我国科技创新发展面临着新形势新任务，迫切需要进一步修改完善科技进步法。经党中央批准，修改科技进步法列入十三届全国人大常委会立法规划。2021年8月，科技进步法修订草案提请十三届全国人大常委会第三十次会议初次审议。修订草案紧紧把握科技创新在我国现代化发展全局中的战略定位，突出高水平科技自立自强作为国家发展的战略支撑，重点围绕完善立法宗旨和指导方针、加强基础研究、强化国家战略科技力量、完善和优化国家创新体系、加强创新人才教育培养、优化区域创新布局、扩大科学技术开放与合作、营造良好创新环境等方面进行修改完善。进入新时代的这次修法，是贯彻落实以习近平同志为核心的党中央关于加快科技创新、建设科技强国决策部署的重要举措，是立足新发展阶段、推动高质量发展的客观要求，是应对百年变局、实现科技自立自强的必然选择，是加快推进国家治理体系和治理能力现代化的现实需要，标志着科技创新法律制度建设在新发展阶段迈出了新步伐。

　　三、我国科技创新法律制度的基本框架和特点趋势

　　进入新世纪，随着全面依法治国方略和科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略的实施，科技创新法律制度建设进一步推进，科技创新法律制度基本架构已经建立，并随着实践不断发展完善。

　　（一）科技创新法律制度的基本框架

　　从横向来看，科技创新法律制度可以分为综合性法律、专门性法律、相关法律。

　　科技创新方面的综合性法律，是科学技术进步法。

　　科技创新方面的专门性法律，在科技创新法律制度中发挥着基干作用，主要包括专利法等知识产权法律、促进科技成果转化法和科学技术普及法。专利法于2020年进行了第四次修正，在保障科技人员权益、加大对侵权行为的惩处、完善司法程序等方面作出重大调整，为鼓励和保护发明创造、促进科技进步提供了重要法律依据。促进科技成果转化法于2015年进行了修改，主要涉及扩大科研机构自主权、激发调动科技人员积极性、强化企业主体作用、加强科技成果转化服务等重点方面，为深化科技体制改革、建立和完善符合发展规律的科技成果转化路径提供了支撑。科学技术普及法对科普工作的基本原则、组织管理、社会责任、保障措施等问题作出明确规定，有力推动了科普工作进入法治化轨道。

　　科技创新方面的相关法律，是与科技创新密切关联的法律规范的总和。进入新世纪以来，科技创新日益广泛地渗透到社会发展的方方面面，科学技术创新活动的范式日趋多样，法律规范的需求日趋多元，大量的科技立法需求体现在民商法、行政法、经济法、社会法、刑法等相关法律制度中。科技创新法律制度已融入经济、政治、文化、社会、生态文明建设等各个领域，这些领域与科技创新方面法律的相关性更强了，相关面更宽了，相关度更高了。

　　从纵向来看，科技创新法律制度可以分为国家法律、行政法规和地方性法规、部门规章和地方政府规章。

　　科技创新方面的国家法律，是由全国人大及其常委会制定的科技创新领域制度规范，主要包括上面涉及的科技创新方面的综合性法律、专门性法律以及相关法律。

　　科技创新方面的行政法规和地方性法规，是由国务院、地方人大及其常委会制定的科技创新领域制度规范。行政法规主要是为实施国家法律制定的配套制度，如专利代理条例、农业转基因生物安全管理条例等。地方性法规是各地根据立法权限制定的科技制度规范，有的是对上位法的细化和落实，有的是国家还没有出台相关法律、地方又迫切需要而制定的，有的是各地根据资源条件或先行先试工作等开展的立法，一定程度上细化、补充、完善了国家层面立法。

　　科技创新方面的部门规章和地方政府规章，主要是指国务院部门、省（区、市）人民政府制定的科技创新领域制度规范。如，科技部等部门制定的高新技术企业认定管理办法，有的地方制定的专利奖励办法等。

　　（二）我国科技创新法律制度建设呈现出的一些特点和趋势

　　一是从关注科技自身发展转向创新驱动全面发展。进入新发展阶段，我国社会主要矛盾的变化也带来了科技法律制度调整范围的变化，从重点关注“科技自身发展”，到“科技促进经济发展”，再到“全面创新驱动全面发展”。在推动科技创新法律制度建设过程中，更加重视同步推进科技创新与体制机制、管理方式等其他方面创新，推动科技和经济社会深度融合；更加强调统筹优化对科技创新的支持，推动形成多元投入科技创新的新格局；更加明确要求加强原始创新，注重基础研究和关键核心技术自主可控；更加关注科学精神和创新文化，营造良好创新生态和社会氛围。

　　二是从鼓励促进发展为主到统筹发展与安全。改革开放以来，我国科技立法实践侧重于如何有效促进科学研究与技术开发、如何实现科技成果转化应用。21世纪以来，以信息技术和生物技术为代表的新技术广泛应用催生了许多新产业、新模式、新业态，很大程度上改变了生产生活方式，也带来诸多风险挑战和不安全因素，科技“双刃剑”特性日益显现。在运用法律手段激励创新的同时，要对具有不确定性的新技术、新业态以及新兴科技领域的研发及应用作出规范，划定法律红线，处理好促进与规制的关系，保持对科技创新活动激励和规范的张力。同时，随着国际科技合作与竞争的深度广度不断拓展，特别是应对百年变局和国际格局的深刻调整，通过制定法律、运用法律来捍卫国家主权、安全和发展利益，已成为我国推动科技开放合作、参与全球治理的重要内容。

　　三是从本领域专门立法向多领域多元立法发展。传统意义上，科技法律更多地被理解为科学技术部门的专门性法律。随着科技创新广泛渗透到各行各业，日益成为支撑推动相关行业领域发展的重要因素，科技立法的范围已远远超出科技发展本身。因此，当前和今后一个时期诸多方面法律的制定和修改，都将与科技创新及其影响密切相关，单纯的本部门立法已不能完全满足现实需求，包含科技创新及其影响在内的多领域多元立法模式已成为科技创新立法较为普遍和日渐常规的范式。据有关部门初步统计，我国现行286部法律中，涉及科技创新方面的有131部，占45.8%。十三届全国人大制定和修改的144部法律中有76部法律涉及科技创新，比重达到52.7%。

　　四、科技创新法律制度建设需要把握的重要原则和主要任务

　　党的十九大提出到2035年跻身创新型国家前列的战略目标，党的十九届五中全会开启全面建设社会主义现代化国家新征程，明确指出创新在我国现代化建设全局中的核心地位。落实这些目标任务，对科技创新法律制度建设提出了新的要求。

　　科技创新法律制度建设需要把握的重要原则：一是坚持以党的创新理论为引领，把习近平法治思想和习近平总书记关于科技创新的重要论述全面贯彻到科技创新法律制度建设中。二是坚持党中央集中统一领导，落实好党中央批准的立法规划项目和重大立法任务，使党的科技创新主张通过法定程序成为国家意志。三是坚持需求导向、问题导向和目标导向，聚焦重大问题，从制度上抓关键、补短板、强弱项、填空白。四是坚持科学立法民主立法依法立法，遵循科学规律，坚持开门立法，全面贯彻宪法精神，切实提升立法质量效率。五是坚持系统观念，统筹相关法律法规的衔接配套，使科技创新法律制度成为一个体系完整、内容完备的有机整体。六是坚持从国情出发，在维护国家法制统一前提下，鼓励地方先行先试，总结运用改革经验，走适合我国国情的科技创新立法路径。

　　科技创新法律制度建设面临的主要任务：

　　一是加强顶层设计，修改好科学技术进步法这部基础性法律。修改科技进步法是经党中央批准的十三届全国人大常委会立法规划的重要项目。按照全国人大常委会工作部署，全国人大教科文卫委会同科技部等15个部门和单位组成修法工作领导小组，扎实有序推进修法工作。修法过程中，着重把握和突出这样几个方面：突出方向性，把习近平新时代中国特色社会主义思想，特别是习近平总书记关于科技创新的重要论述贯穿于修法工作全过程；突出时代性，坚持“四个面向”，立足新发展阶段，体现时代特征和需求；突出针对性，完善相关法律制度，推动解决科技创新本身和体制机制方面存在的问题；突出规律性，把握好科技创新立法的特点，努力使法律规范符合科技创新、人才成长、科技治理等规律；突出统筹性，把科学研究、技术开发与成果转化统筹起来，把相关法律、上下位法律法规统筹起来，协同推进相关工作；突出开放性，强化开放创新的制度安排，以更加开放的思维推动国际科技交流合作。在认真总结经验、深入调查研究、广泛征求意见、反复研讨论证的基础上，经过多方面共同努力，拟订了科技进步法修订草案。目前，修法工作已进入审议法律草案的实质性阶段，并公开向社会征求意见。下一步，我们将根据全国人大常委会审议意见和社会公众意见，密切配合有关部门做好修改完善工作。

　　二是助力深化科技体制改革，健全支持科技创新的法律制度。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央全面谋划、系统推进科技体制改革，强调破除制约科技创新的体制机制障碍，健全完善支持全面创新的基础制度。包括健全社会主义市场经济条件下新型举国体制，依法推动有效市场和有为政府更好结合；巩固完善评价制度等改革成果，建立健全符合科研活动规律的评价制度，加快建立以创新价值、能力、贡献为导向的科技人才评价体系等。

　　三是加强前瞻性研究，推进新兴领域立法。近期，全国人大有关专门委员会、全国人大常委会有关工作委员会就新兴领域立法开展了专题调研。在这次修改科技进步法中，也对此作了统筹考虑，增加了相关规定。新兴领域立法，涉及面宽，相关部门多，需要各方面密切配合、协同推进，平衡好促进科技发展和规范科技创新的关系。既要通过立法为新技术新产业发展提供法律保障，又要深入研究相关法律和伦理问题，有效应对新技术不确定性带来的新挑战。

　　四是增强科技创新法律制度的系统性、协同性，发挥制度体系整体功效。系统开展科技创新立法和配套制度建设，处理好继承与创新、自主与开放、当前与长远、发展与安全、立法与实施、上位法与下位法、专门立法与多元立法等关系。除专门性科技创新立法之外，其他相关立法需要考虑所涉及科技创新活动的制度与规范，形成既各有侧重又相互配合、系统协调的制度体系。注重总结地方立法实践的成功经验和做法，上升为法律规范。加强科技创新法律制度备案审查，保证宪法法律有效实施。

　　五是增强法律的可操作性，推动法律规定落地见效。习近平总书记指出，人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题。在深入调研、充分论证的基础上，妥善处理科技创新活动中的各种利益关系，力求法律确立的制度和规范明确具体、切实可行。对于存在地区差异、地方管理的事项，属于具体行政管理、在行政权裁量范围内的事项，以及为深化科技体制改革留下空间、需要在实践中不断完善的事项，可通过制定法规规章，完善配套措施，保证科技创新法律制度得到全面有效实施。

　　六是创新立法工作机制，提高科技创新立法质量和效率。进一步扩大人大代表对科技创新立法工作的参与，充分发挥专家智库作用，深入开展立法调研论证。适应新技术应用趋势，将互联网、大数据、人工智能等科技手段运用于立法工作中，加强科技创新立法决策的量化论证，加强对公众意见的收集汇总、数据分析，更好实现公众有序参与，提升立法效率，增强立法实效。丰富立法形式，根据实际需要推进“小快灵”“小切口”立法，增强科技创新立法的针对性。

　　中国特色社会主义进入新时代，面对新形势新任务新要求，完善科技创新法律制度，为建设科技强国提供有力法治保障尤为重要。我们要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，进一步增强大局意识和全局观念，以高度的责任感使命感，立足现实、注重实践、面向未来，把发展科技第一生产力、用好人才第一资源、增强创新第一动力紧密结合起来，使科技创新法律制度充分体现新发展阶段要求，更好地适应科技强国建设的需要。

　　（李学勇，系全国人大教育科学文化卫生委员会主任委员）