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以法治之力促进新型农村集体经济发展——《广东省新型农村集体经济发展促进条例》解读

　　习近平总书记和党中央高度重视农村集体经济发展，多次强调要发展新型农村集体经济。为深入贯彻落实总书记和党中央决策部署，贯彻落实省委“百县千镇万村高质量发展工程”工作要求，广东省十四届人大常委会第十三次会议于2024年11月28日审议通过《广东省新型农村集体经济发展促进条例》（以下简称《条例》），自2025年5月1日起施行。《条例》是全国首部专门促进新型农村集体经济发展的省级地方性法规。

　　制定出台《条例》，一是贯彻落实习近平总书记关于“三农”工作的重要论述和党中央决策部署的需要。2023年4月，总书记视察广东时强调“发展新型农村集体经济，深入实施乡村建设行动，促进共同富裕”。党的二十大报告提出“要发展乡村特色产业，拓宽农民增收致富渠道，发展新型农村集体经济”。党的二十届三中全会决定和2023年、2024年中央一号文件也对发展新型农村集体经济作出了部署。有必要通过立法，支持进一步深化改革，促进新型农村集体经济高质量发展。二是贯彻落实国家法律、强化法治保障的需要。《中华人民共和国农村集体经济组织法》明确提出促进新型农村集体经济高质量发展，并对集体财产经营管理和收益分配、探索多样化途径发展新型农村集体经济、政府扶持措施等作出了规定。有必要通过立法，结合我省实际，衔接细化国家法律有关制度，以法治思维和法治方式推动解决有关问题，助力乡村全面振兴。三是贯彻落实省委工作要求，推动发展新型农村集体经济的需要。《中共广东省委关于实施“百县千镇万村高质量发展工程”促进城乡区域协调发展的决定》对“发展壮大新型农村集体经济”提出了明确要求，我省在工作实践中也形成了一系列促进新型农村集体经济发展的行之有效的经验做法。有必要通过立法，将省委工作要求落实到法规规范中，及时把改革成果固化提升为法规制度，促进共同富裕。

　　《条例》立足“小切口”，以创新思路解决实际问题，聚焦发展新型农村集体经济的运行机制和发展途径两方面，加强扶持保障和监督管理，作出了体现广东特色的具体规定。

　　一、以运行机制的构建，完善发展新机制

　　党的二十届三中全会《决定》提出，“发展新型农村集体经济，构建产权明晰、分配合理的运行机制，赋予农民更加充分的财产权益”。《条例》落实党中央决策部署，着力从产权、分配方面推动构建适应社会主义市场经济要求的运行机制。

　　（一）推进实现产权明晰

　　产权明晰是新型农村集体经济发展的基础之一。2016年中共中央、国务院印发的《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》明确提出，“科学确认农村集体经济组织成员身份，明晰集体所有产权关系，发展新型集体经济。”农村集体产权制度改革涉及内容多、问题复杂，《条例》结合我省工作实际，针对反映较为突出的问题，在第五条明确县级以上人民政府应当根据国家和省的规定，做好农村集体所有的不动产确权登记，依法确认其所有权及使用权，并针对历史遗留问题，指引了分类处理等措施。同时，规定农村集体经济组织应当根据国家和省的规定，定期对农村集体财产进行资产清查，指引农村集体经济组织掌握家底、掌握资产变动情况。

　　（二）推动收益合理分配

　　农村集体经济组织收益分配与农村集体经济组织成员经济利益密切相关，要兼顾集体经济长远发展和成员现实利益。公积公益金是用于扩大再生产、承担经营风险和集体文化、福利、公共等公益事业设施建设的专用基金，《中华人民共和国农村集体经济组织法》第四十二条规定，“农村集体经济组织当年收益应当按照农村集体经济组织章程规定提取公积公益金，用于弥补亏损、扩大生产经营等，剩余的可分配收益按照量化给农村集体经济组织成员的集体经营性财产收益权份额进行分配。”《条例》第六条从细化落实法律规定、发挥政府指导作用的角度，明确了县级以上人民政府应当结合当地经济发展实际，指导农村集体经济组织制定公积公益金提取和使用办法。同时，《条例》还就开展集体经营性财产收益权量化工作作出了指引性规定，保障成员收益权。

　　二、以发展途径的创新，激发发展新动能

　　《中华人民共和国农村集体经济组织法》第四十一条规定，“农村集体经济组织可以探索通过资源发包、物业出租、居间服务、经营性财产参股等多样化途径发展新型农村集体经济。”《条例》总结我省创新发展实践经验，细化落实上位法规定，进一步支持农村集体经济组织激发发展新动能。

　　（一）支持指导发展模式创新

　　“百千万工程”实施以来，我省积极推动新型农村集体经济蓬勃发展，探索新型农村集体经济发展有效途径，省委深改委于2023年、2024年评选发布了发展新型农村集体经济典型案例。《条例》结合实地调研和典型案例，总结提升了多个创新发展模式，在第八条主要列举了：与国有企业、民营企业、农民专业合作社、供销合作社等市场主体开展合作经营；通过村组联合、村村联合或者镇村联合等方式，依法设立或者参与设立公司，集中集约投资、联合发展；合作或者自主开发经营异地项目，促进土地、资金、技术、管理等资源优势互补和优化配置；通过政府引导、金融机构融资、企业运营、农村集体经济组织入股的方式，依法运营村企合作项目；其他合法、适宜的发展模式。既发挥“典型引路，以点带面”作用，为其他地区提供借鉴；也预留空间，为下一步改革探索明确原则。

　　（二）细化规范多样化发展途径

　　《条例》根据上位法明确的四类多样化发展途径，逐一作出细化规定，促进我省新型农村集体经济发展。

　　针对资源发包。第九条规定盘活资源资产，一是各级人民政府支持农村集体经济组织依法利用矿藏、水流、海域等资源，盘活闲置的土地、房屋、设施，发展温泉疗养、水上漂流、休闲露营、学农劳动、研学实践、科普教育等符合乡村特点的经营性项目。二是各级人民政府和县级以上人民政府自然资源、农业农村等有关部门支持农村集体经济组织，根据国家和省的规定，在符合国土空间规划、用途管制、依法取得的前提下，开展农村集体经营性建设用地的出让、出租，建立健全土地增值收益分配机制。三是支持农村集体经济组织在尊重农民意愿、保障农户土地承包经营权以及保护耕地和永久基本农田的基础上，探索开展撂荒耕地等的土地经营权流转和统筹管理，因地制宜促进农田相对集中连片，发展农业适度规模经营。四是鼓励农民以委托、出租、合作等方式盘活利用闲置宅基地、房屋，可以交由农村集体经济组织统筹经营。支持依法开展房屋升级改造，发展农家乐、乡村民宿等。

　　针对物业出租。第十条规定，支持农村集体经济组织升级改造集体物业，或者购置、置换、建设产业园区、标准厂房、专业市场、仓储设施、种养殖场等经营性物业资产，增加集体物业增值收益。同时，要求县级以上人民政府发展改革、民政、财政、人力资源社会保障、自然资源、住房城乡建设、国有资产监督管理、消防救援等有关部门和机构应当在各自职责范围内给予支持、协调和指导。

　　针对居间服务。第十一条规定，支持农村集体经济组织根据农业生产主体的服务需求，协助对接或者直接提供农田管理、农资供应、生产托管、市场营销、电子商务、信息咨询等农业生产性服务。同时还拓展至直接提供服务，支持农村集体经济组织结合乡村人力资源特点，设立或者参股经营公司，开展物业管理、基础设施养护、园林绿化、环卫清洁、物流配送、家政养老、建设施工等社会化服务。

　　针对经营性财产参股。第十二条规定，农村集体经济组织可以依托产业园区、特色小镇、创业基地等平台，投资符合产业发展规划、成长性良好的企业或者优质项目。

　　三、以施策保障的细化，提出扶持新举措

　　根据新型农村集体经济发展的突出困难主要集中在缺乏土地、资金、人才等的实际情况，《条例》细化落实《中华人民共和国乡村振兴促进法》、《中华人民共和国农村集体经济组织法》等有关法律法规规定，进一步提出扶持发展的新举措。

　　（一）促产业发展

　　第七条从不同主体发挥带动作用，促进农村产业发展作出规定。一是鼓励国有企业、民营企业、科研机构、新型农业经营主体等发挥各自优势，带动农村集体经济组织创建联合发展平台、产业联合体等，参与优势特色产业集群、产业园等产业融合发展项目建设；二是明确供销合作社应当整合优势资源开展“村社”合作；三是政府及有关部门应当促进交通、邮政、快递、商贸、供销、电商等农村物流资源融合和集约利用，推动农村物流降本增效；支持建设农村寄递服务场所、完善快递末端网点布局，畅通农产品流通渠道。

　　（二）强土地保障

　　第十三条以统筹规划为出发点，规定：一是县级人民政府和乡镇人民政府应当为农村集体经济发展预留空间，将粮食和重要农产品生产配套设施农用地、农村集体建设用地、宅基地的规模和布局等需求统筹纳入国土空间规划；二是鼓励各级人民政府在开发区、产业园区、产业集聚区、工业集中区、城镇社区等统筹规划集体经济发展用地，支持镇村统筹或者多个农村集体经济组织集中开发使用集体建设用地。

　　（三）强资金扶持

　　一是创新财政扶持方式。第十五条明确，县级以上人民政府探索通过将直接补助改为股权投入等方式，引导农村集体经济组织、国有企业、民营企业、供销合作社等方面资金支持经济薄弱村等发展新型农村集体经济。同时，第十四条规定，各级财政支持的农业发展和农村建设项目中以工代赈等适宜的项目，依法优先交由符合条件的农村集体经济组织或者其设立的市场主体实施。二是有针对性地发展有关金融业务。第十六条鼓励金融机构发展农村数字普惠金融、农业供应链金融等，针对农村集体经济组织及其经营项目融资需求特点，拓宽融资渠道和有效担保物范围，开发信贷、保险等金融产品。三是明确按照国家有关规定享受税收优惠。

　　（四）重人才支持

　　一是聚焦发展新型农村集体经济对经营管理人才的迫切需求，第十八条从培养选拔、引进激励、交流服务等方面，规范经营管理人才支持措施。支持农村集体经济组织根据发展需要聘请职业经理人、金融专业人才或者专业管理团队，提升市场运营和企业管理水平。鼓励农村集体经济组织依法建立激励机制，对发展农村集体经济做出突出贡献的经营管理人员，可以按照激励方案和规定程序从当年集体收入增量中安排一定比例进行奖励。二是加强金融、科技等人才支持，第十六条规定，支持金融机构结合地方需求派驻金融人才参与新型农村集体经济发展促进工作，协助研究盘活资源资产、设计金融发展规划方案、防控金融风险等。第十七条规定，县级以上人民政府科技、农业农村等有关部门应当根据实际需要，组织选派科技人员指导发展乡村特色产业，鼓励和支持科技人员带技术、产品或者项目参与农村集体经济产业发展。

　　四、以风险防范的加强，健全监管新手段

　　《中共中央、国务院关于学习运用“千村示范、万村整治”工程经验有力有效推进乡村全面振兴的意见》提出，“深化农村集体产权制度改革，促进新型农村集体经济健康发展，严格控制农村集体经营风险。”《条例》通过加强监督指导，为农村集体经济组织防范控制风险提供支持。一是各级人民政府和县级以上人民政府农业农村、财政等有关部门应当采取措施，建立健全集体财产监督管理服务体系，依法加强农村集体财产监管和财务管理，拓展集体经济组织成员监督途径，防控农村集体经济组织债务风险，防范农村集体财产流失。二是省人民政府应当加强农村集体财产监督管理平台建设，促进各级农村产权流转交易、财务管理等数据的互融互通和共享应用。各级人民政府应当推行农村集体财产监管和财务管理制度化、信息化、规范化，做好监督指导工作。三是农村集体财产的流转交易应当通过公开的交易平台进行交易。

　　发展新型农村集体经济，是实现集体强和农民富有机统一的重要途径。《条例》的制定出台，有利于推动加力提速实施“百千万工程”，促进农村集体资产保值增值、激发创新活力，将为探索具有广东特色的新型农村集体经济高质量发展之路贡献强有力的法治力量！