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备案审查衔接联动机制有关问题研究

　　备案审查衔接联动机制是各级党委、人大、政府、军队、监委、法院、检察院等备案审查机关在各自分工负责、依法独立开展规范性文件备案审查工作的过程中，各备案审查机关之间建立的加强工作衔接、相互沟通协作、协调配合的工作机制。党的十八大以来，党中央高度重视备案审查工作，对建立健全备案审查衔接联动机制提出明确要求。全国人大常委会贯彻落实党中央要求，推动备案审查衔接联动机制不断建立健全。2023年12月29日，十四届全国人大常委会第七次会议审议通过《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》（以下简称《决定》），总结实践经验，对进一步完善备案审查衔接联动机制作出规定。为做好《决定》的贯彻实施工作，更好发挥备案审查衔接联动机制作用，我们对有关问题作了研究，简报如下。

　　一、党中央有关要求和制度发展情况

　　为贯彻落实党的十八届三中、四中全会精神，进一步加强备案审查工作，2015年中央办公厅出台工作指导性文件，要求加强党委、人大、政府和军队各系统备案工作机构的协作配合，就建立备案审查衔接联动机制提出明确意见。2016年，党中央印发加强党领导立法工作的有关文件，提出推动建立健全法规规章和规范性文件备案审查衔接联动机制。2020年1月，党中央印发《法治中国建设规划（2020－2025年）》，提出要建设严密的法治监督体系，切实加强对立法、执法、司法工作的监督，要求建立健全党委、人大常委会、政府、军队等之间的备案审查衔接联动机制。

　　全国人大常委会贯彻落实党中央要求，扎实推进备案审查工作，持续加强备案审查衔接联动机制建设。2019年12月，十三届全国人大常委会第四十四次委员长会议通过的《法规、司法解释备案审查工作办法》第七条规定：“常委会工作机构通过备案审查衔接联动机制，加强与中央办公厅、司法部、中央军委办公厅等有关方面的联系和协作。”2021年全国人大常委会法制工作委员会制定了关于建立健全备案审查衔接联动机制的若干规定，为顺畅有效开展备案审查衔接联动工作提供制度保障。2023年3月，十四届全国人大一次会议修改立法法，新增一条作为第一百一十五条规定：“备案审查机关应当建立健全备案审查衔接联动机制，对应当由其他机关处理的审查要求或者审查建议，及时移送有关机关处理。”这是首次在法律中对备案审查衔接联动机制作出规定。《决定》在立法法基础上，对进一步完善备案审查衔接联动机制，加强与其他备案审查机关的沟通协作，在双重备案联动、移交处理、征求意见、会商协调、信息共享、能力提升等方面加强协作配合，支持和推动有关方面加强对规章和其他规范性文件的监督等内容作出规定。

　　二、加强备案审查衔接联动机制的实践做法

　　按照党中央部署和宪法法律规定，目前我国已经形成由党委、人大、政府、军队、监委、法院、检察院等各系统分工负责、相互衔接联动的规范性文件备案审查制度体系：中央办公厅和地方党委对党内法规和党内规范性文件进行备案审查；全国人大常委会对行政法规、监察法规、地方性法规、司法解释以及香港、澳门特别行政区法律进行备案审查；地方各级人大常委会对同级“一府一委两院”制定的规范性文件进行备案审查；国务院、地方人民政府对地方性法规、规章和行政规范性文件进行备案审查；中央军事委员会对军事规章和军事规范性文件进行备案审查；各级纪委监委对下一级纪委监委制定的纪检监察规范性文件开展备案审查；最高人民法院对高级人民法院制定的审判业务文件开展备案审查，等等。

　　2015年中央办公厅出台指导性文件对建立备案审查衔接联动机制提出工作要求后，各备案审查机关积极贯彻落实文件要求，加强协作配合，建立健全备案审查衔接联动机制，备案审查制度整体效能日益彰显。例如，中央办公厅法规局加强与全国人大常委会法工委的衔接联动，在开展备案审查工作过程中，对法律专业性较强、可能存在违法问题的党内法规和规范性文件，涉及宪法、法律有关规定如何理解的，主动征求全国人大常委会法工委的意见。

　　全国人大常委会法工委不断加强与其他备案审查工作机构的衔接联动，认真研究处理其他备案审查机构移送的审查建议；将不属于全国人大常委会备案审查范围的审查建议及时移送其他备案审查机构；在开展备案审查工作中，通过电话沟通、发函征求意见、召开座谈会、联合调研等方式加强工作联系，共享工作信息，共商研究意见；邀请其他备案审查机关的同志参加全国人大常委会法工委组织召开的备案审查工作座谈会和培训班，加强理论和实务交流；积极探索创新衔接联动工作机制和方式方法，如通过相互走访调研等方式共同推动备案审查制度建设、建立完善移送审查工作机制、探索联合审查等。

　　全国人大常委会法工委还注重加强与国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院、地方人大常委会之间的备案审查工作联系，充分运用备案审查衔接联动机制，共同推动纠正处理存在问题的规范性文件，推动有关方面加强对行政规范性文件、监察规范性文件和司法规范性文件的审查监督，推动规范性文件备案审查全覆盖。

　　三、进一步完善备案审查衔接联动机制的主要内容

　　《决定》对进一步完善备案审查衔接联动机制的内容作出规定，主要包括双重备案联动、移交处理、征求意见、会商协调、信息共享、能力提升以及支持和推动有关方面加强对规章和其他规范性文件的监督等七个方面。

　　一是双重备案联动。双重备案联动是指法规、规章和规范性文件同时报送两个备案审查机关分别进行备案审查时，相关备案审查机关及其工作机构加强沟通协调，在备案工作中实现统一报备、平台联通、实时联动，在审查工作中做到审查标准有机统一、处理意见相互协调。根据立法法的规定，地方性法规需要向全国人大常委会和国务院分别进行报备。之前有很长一段时间，全国人大常委会和国务院对于报备的内容和格式的要求不尽一致。为进一步推动备案工作规范化，全国人大常委会法工委、办公厅秘书局与司法部共同研究，加强双重备案联动，逐步统一业务规则，实现平台连通，最终实现统一报备。2019年底，全国人大常委会办公厅与司法部联合下发通知，自2020年1月1日起，地方性法规只在全国人大备案审查信息平台进行报备操作，由平台自动将备案数据推送至司法部。同时，注重就地方性法规审查标准等问题与司法部沟通协调、凝聚共识，努力实现审查处理意见协调一致。

　　二是移交处理。移交处理一般包括两种情形：一是全国人大常委会工作机构收到应当由其他备案审查机关处理的审查建议，或者发现应当由其他备案审查机关审查处理的问题，及时移送有关机关处理。例如，全国人大常委会法工委收到对规章提出的审查建议，通常移送给司法部处理；收到对地方司法规范性文件提出的审查建议，通常移送给最高人民法院、最高人民检察院和有关地方人大常委会处理。十三届全国人大履职期间，全国人大常委会法工委将不属于全国人大常委会备案审查范围的2500多件审查建议，根据不同情况，分别移送中央办公厅法规局、司法部、最高人民法院、最高人民检察院和有关省级人大常委会研究处理。二是其他备案审查机关发现法规、司法解释存在合宪性、合法性问题，移送全国人大常委会工作机构审查处理或者提出有关工作建议的，常委会工作机构应当审查处理。2023年全国人大常委会法工委收到司法部等其他备案审查工作机构移送审查工作建议90件，我们对有关问题逐一进行审查研究，及时提出审查处理意见。

　　三是征求意见。征求意见是指在备案审查工作中，对专业性较强或者涉及的问题较为复杂，可能存在合宪性、合法性、适当性问题的规范性文件，根据需要征求其他备案审查机关的意见。实际工作中，有的是中央办公厅法规局、司法部等在开展备案审查工作时，涉及宪法、法律规定如何理解的，征求全国人大常委会法工委意见；有的是全国人大常委会法工委开展备案审查工作时，涉及党内法规、行政法规的有关规定如何理解把握的，征求中央办公厅法规局、司法部的意见；有的是发现正在审查的规范性文件涉及的问题，其他备案审查机关曾经处理过，需要征求其意见，等等。实践证明，相互征求意见有利于在备案审查工作中凝聚共识，统一标准，增强审查意见的科学性、专业性和可操作性，提高备案审查工作质量。

　　四是会商协调。会商协调是指在备案审查工作中出现法律法规理解适用、政策实施等疑难问题、重大分歧，或者发现法规、规章和司法解释等规范性文件中存在涉及其他机关备案审查工作职责范围的共性问题的，可以邀请有关方面共同开展研究和协商，进行联合调研，相互协商达成一致意见。会商协调工作一般由主办的备案审查机关牵头，根据需要邀请其他备案审查机关或者有关部门参加。会商时，通常由主办备案审查机关提出建议方案，参加单位充分研究讨论，协商达成一致意见后，相关问题由主办备案审查机关审查处理。

　　五是信息共享。信息共享是指各备案审查机关之间实现法律法规政策资料和备案审查工作情况信息共享的工作机制。备案审查机关可以通过印发工作简报、共建备案审查信息平台、开展备案审查案例交流等方式，建立信息共享平台，互鉴工作经验，提高备案审查质量。近年来，全国人大常委会注重加强与其他备案审查机关之间的信息共享，2016年建成全国统一的备案审查信息平台，不断拓展信息平台的数据收集和立法服务功能，加快推进平台互联互通。同时，全国人大常委会法工委还通过印送有关法制工作简报、备案审查典型案例、年度备案审查工作情况报告、推动建设省级法规规章规范性文件数据库等形式，加强与其他备案审查工作机构之间的信息共享。

　　六是能力提升。各备案审查机关在召开备案审查工作会议、开展备案审查业务培训时，可以邀请其他备案审查机关有关人员参加，相互学习交流、共同提升工作能力。近年来，全国人大常委会法工委召开备案审查工作座谈会、培训班，都会邀请其他备案审查工作机构有关人员参加。例如，2024年4月1日至2日，为贯彻落实党的二十大精神，做好《决定》的宣传解读和实施工作，全国人大常委会法工委在重庆召开全国性备案审查工作座谈会暨培训班，专门邀请了中央办公厅法规局、中央军委法制局、中央纪委国家监委、司法部等有关方面的同志，以及全国31个省、自治区、直辖市和部分设区的市人大常委会负责同志和有关同志参加会议。又如，2024年5月19日，全国人大常委会法工委支持北京航空航天大学备案审查制度研究中心召开备案审查理论与实务研讨会，会议邀请了全国人大常委会法工委、司法部、最高人民法院、最高人民检察院等有关机关负责备案审查工作的同志，以及8个省区市地方人大常委会负责备案审查工作的同志参加座谈。

　　七是支持和推动有关方面加强对规章和其他规范性文件的监督。近年来，围绕贯彻落实党中央关于“把所有规范性文件纳入备案审查范围”的要求，全国人大常委会法工委支持司法部、国家监委、最高人民法院、最高人民检察院、地方人大常委会等有关方面加强对规章和行政规范性文件、监察规范性文件、司法规范性文件的监督，及时纠正存在违法问题的规范性文件。2020年支持最高人民法院建立对各省区市高级人民法院制定的审判业务文件的备案审查制度。持续推动地方各级人大常委会将本级“一府一委两院”制定的规范性文件纳入备案审查范围，2017年、2018年、2022年三年的备案审查工作情况报告都对地方人大常委会拓展规范性文件备案审查范围提出要求，明确只要规范性文件的制定机关属于人大监督对象，其制定的规范性文件都应当纳入备案审查范围，做到“规范性文件在哪里，备案审查就跟到哪里”。同时，支持地方探索政府部门规范性文件“双重备案”机制，支持浙江、广东等地方人大常委会探索开展乡镇街道规范性文件备案审查工作等，这些都是加强衔接联动、共同推进备案审查工作的内容。

　　实践中，我们还积极探索创新衔接联动工作机制和方式方法：

　　一是通过相互走访调研等方式，共同推动制度建设，构建全面有效的备案审查制度体系。例如，在《决定》起草过程中，我们先后走访中办法规局、中央军委法制局、国家监察委员会、司法部、最高人民法院、最高人民检察院等中央和国家有关部门，并将决定草案征求意见稿印送有关中央和国家机关，广泛听取意见建议。在征求意见过程中，国家监委提出，应当建立地方各级监委在监察工作中发现法规、司法解释同宪法法律相抵触，或者存在合宪性、合法性问题的，可以逐级上报至国家监委，由国家监委向全国人大常委会书面提出审查要求的机制，这一建议得到采纳，在《决定》第六条中作出了相应规定。又如，为贯彻落实党的二十大精神，完善和加强备案审查制度，国务院于2023年启动了《法规规章备案条例》修改工作。在修改过程中，司法部多次就条例修改草案征求法工委意见，我们立足实践，结合《决定》有关规定和要求，积极提出意见建议，共同推动制度建设。

　　二是积极建立完善移送审查机制。全国人大常委会负有监督宪法法律实施的总体责任，为了积极有效推进备案审查工作，我们发现规范性文件存在明显违法或者不适当问题的，在向有关备案审查机构移送审查建议时，通常会同时提出审查意见和研究处理的建议，督促推动有关机关及时纠正解决问题，这是近年来移送处理机制的新发展。例如，某省级法院、检察院、公安局、司法局就办理寻衅滋事犯罪案件联合发文，明确有关司法执法标准。有公民对这一文件提出审查建议。我们经审查认为，该联合发文作为司法规范性文件，对某类犯罪定罪问题作出具体规定，降低了法律规定的定罪标准，扩大了该罪的适用范围；文件内容属于具体应用法律的解释，超越了制定机关的权限，不符合立法法的规定，也不符合最高人民法院、最高人民检察院的一贯要求。我们通过备案审查衔接联动机制与有关方面共同督促制定机关废止该文件。最高人民法院还督促各高级人民法院组织清理审判业务文件，并认真做好审判业务文件备案审查工作。

　　三是探索建立联合审查机制。联合审查是近两年在审查工作实践中逐步探索出来的一种新的审查方式。根据《决定》第十条的规定，全国人大常委会工作机构发现法规、规章、司法解释等规范性文件存在涉及其他机关备案审查工作职责范围的共性问题的，可以与其他机关备案审查工作机构开展联合调研或者联合审查，共同研究提出审查意见和建议。采取联合审查的方式有利于发挥备案审查工作合力，增强备案审查工作整体成效。例如，2023年我们与司法部在对某省有关物业管理的地方性法规和政府规章开展审查过程中，对有关法规、规章中的共性问题加强研究，共同召开座谈会深入研究讨论，形成共识后分别向该法规和规章制定机关提出审查意见，协调和推动解决有关问题，产生了良好效果。这是全国人大常委会法工委与司法部加强衔接联动、开展联合审查的典型事例，也是完善衔接联动机制的新探索、新实践。