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努力推动备案审查成为践行 全过程人民民主的重要形式和制度载体

　　1954年，第一届全国人民代表大会召开，同时通过了中华人民共和国第一部宪法，即五四宪法。五四宪法确定了我国由最高国家权力机关监督宪法实施的模式。70年波澜壮阔，伴随着人民代表大会制度的不断巩固、完善和发展，备案审查制度这一中国特色宪法监督制度，经历了探索、形成、发展和规范的历史进程。

　　备案审查既担负着维护国家法治统一的使命，也承载着守护群众合法权益的责任。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从推进全面依法治国、加强宪法法律实施和监督的战略高度，对加强备案审查工作作出新部署、提出新要求。2023年12月29日，第十四届全国人大常委会第七次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》，这是全国人大常委会首次以有关法律问题的决定的形式对备案审查制度作专门规定，其中明确要求“使备案审查制度和工作成为践行全过程人民民主的重要形式和制度载体”。

　　一、备案审查制度中的人民民主属性

　　备案审查连接着宪法法律，是我国宪法监督的基础和着力点；连接着人民代表大会制度，是人民代表大会制度的重要组成部分；连接着全过程人民民主，是践行全过程人民民主的重要形式。备案审查制度蕴含着深刻的人民民主属性。

　　（一）备案审查的人民民主属性根植于宪法规定

　　五四宪法规定全国人民代表大会行使监督宪法实施的权力。以五四宪法为基础的我国现行宪法即八二宪法，规定全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责，并规定全国人大及其常委会监督宪法的实施，地方各级人大在本行政区域内保证宪法法律的遵守和执行。八二宪法的一系列规定构建了我国比较完善的宪法监督体系。

　　作为国家的根本法、治国安邦的总章程，宪法规定了社会主义民主价值目标、民主原则精神、民主制度程序和民主权利义务等全过程人民民主的重要内容，构建了以全过程人民民主为本质属性的中国特色社会主义民主政治制度的核心价值与功能。这些规定奠定了中国特色宪法监督制度即备案审查制度的宪法基础。通过备案审查制度保障宪法法律实施，最终目的则是维护人民的根本利益。宪法是备案审查制度的根本依据，备案审查是宪法实现人民民主原则的具体形式，人民民主是备案审查的根本属性。

　　（二）备案审查的人民民主属性依托于人民代表大会制度

　　全国人民代表大会成立70年来，党领导全国各族人民扎根中国实际，立足民族复兴，坚持人民至上，坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路，攻坚克难，锐意进取，取得一个又一个辉煌成绩，人民代表大会制度展现出强大的生命力和显著优越性。人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，始终坚持和贯彻国家一切权力属于人民，支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力，不断扩大人民有序政治参与。

　　备案审查制度是人民代表大会制度的重要组成部分，依托于人民代表大会制度关于国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关由人民产生、受人民监督的基本原理，保障人民群众通过备案审查制度对各类规范性文件提出意见、表达诉求、参与监督。纠正违宪违法的规范性文件，是坚持好、完善好、运行好人民代表大会制度的必然要求。

　　（三）备案审查的人民民主属性丰富于全过程人民民主的生动实践

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，完善了更加规范的民主制度，丰富了更加多样的民主形式，构建了更加畅通的民主渠道，从各层次各领域扩大人民有序政治参与。在党中央集中统一领导下，各级人大及其常委会以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，忠实履行宪法法律赋予的职责，推进全过程人民民主不断取得新成就、实现新发展。

　　2023年3月，第十四届全国人大一次会议通过修改后的立法法；2023年12月，第十四届全国人大常委会第七次会议审议监督法修正草案，并出台关于完善和加强备案审查制度的决定。这些法律制度的出台或者完善遵循的原则之一即：坚持以人民为中心，坚持和发展全过程人民民主，充分发挥人大的民主民意表达平台载体的功能作用，健全吸纳民意、汇集民智的工作机制，不断拓展和健全人民群众有序参与立法和监督的途径和方式。备案审查既是立法工作的一个环节，也是监督工作的重要形式，完善备案审查制度是立法法和监督法修改的主要内容之一，关于完善和加强备案审查制度的决定的出台更是将备案审查制度上升为有关法律问题的决定。法律的修改完善将全过程人民民主的生动实践体现在备案审查制度完善的各方面、全过程，备案审查工作更好接地气、察民情、聚民智、惠民生，人民民主属性更加丰富。

　　二、践行全过程人民民主是备案审查工作必须遵循的重要原则

　　践行全过程人民民主，是新形势下做好备案审查工作必须贯彻的重大理念，必须遵循的重要原则。关于完善和加强备案审查制度的决定提出，备案审查工作应当贯彻全过程人民民主理念，保障人民群众对国家立法和监督工作的知情权、参与权、表达权、监督权。

　　一是坚持党的领导，保证党中央令行禁止。党的领导是发展全过程人民民主、建设社会主义法治国家的最大政治优势和最根本保证。保证各类规范性文件与党中央的决策部署保持一致，保证党中央令行禁止，是发展全过程人民民主的根本要求，也是做好备案审查工作的根本遵循。各级人大常委会依法行使监督职权，开展备案审查工作，必须坚持党的领导，保证党的路线方针政策得到贯彻实施，这是法治原则，更是政治原则。习近平总书记指出，“法是党的主张和人民意愿的统一体现”。党中央的决策、部署、政策、主张与宪法法律本质上具有一致性。法律、法规及其他规范性文件，从根本上来说，都应当是党的成熟的方针、政策的法制化。

　　二是坚持以人民为中心，维护人民根本利益。推进全面依法治国，根本目的是依法保障人民权益。保护公民合法权益、维护人民根本利益是备案审查的社会功能，也是出发点和落脚点。开展备案审查工作，要坚持“有件必备、有备必审、有错必纠”的工作原则，不断提高审查质效，确保各级各类规范性文件始终站稳人民立场，坚持人民主体地位；要不断拓展和健全人民群众有序参与立法和监督、表达意愿关切的途径和形式，保障人民群众对规范性文件提出审查建议的权利，为人民群众提供权利救济的重要途径；要依法纠正超越权限、违法设定权利义务或者对权利义务规定明显不合理的规定，推动解决人民群众急难愁盼、关心关注以及涉及切身利益的实际问题，不断增强人民群众法治获得感。

　　三是坚持充分发扬民主，凝聚法治共识。备案审查应当坚持合宪性、合法性、适当性相统一的标准，综合考虑法的一致性、稳定性以及各方权益平衡等。提高备案审查工作质量，必然要深入调查研究、全面听取意见、广泛凝聚共识。要坚持“从群众中来，到群众中去”，确保备案审查各环节都能倾听民声、体现民意、汇聚民智；要规范审查流程、完善审查机制，认真听取制定机关说明情况、反馈意见；要加大调查研究，通过座谈会、论证会、听证会、委托研究、走访调研等多种形式，广泛听取国家机关、社会组织、企业事业单位、专家学者以及利益相关方的意见；要充分借智借脑，发挥专家智囊作用。

　　三、在备案审查工作中发展全过程人民民主的四川实践

　　自四川省人大常委会成立以来，四川省的备案审查制度建设和能力建设不断得到加强。1992年，省七届人大常委会第三十一次会议制定了《四川省各级人民代表大会常务委员会监督条例》，明确了包括省政府所在地的市和较大的市人民政府制定的规章等在内的规范性文件的备案要求和程序；2006年，省十届人大常委会第二十一次会议制定《四川省人民代表大会常务委员会关于规章及规范性文件备案审查的规定》，并于同年在省人大常委会法工委设立备案审查处，接受公民对规范性文件的审查建议，启动规范性文件审查程序，打开了四川省备案审查工作常态化的“开关”；2010年，省十一届人大常委会第十五次会议制定了《四川省〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉实施办法》，专节对备案审查工作作出规定；2020年，省十三届人大常委会第四十二次主任会议制定了《四川省人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作规定》，完善了备案、审查、纠错等各环节的工作程序。

　　党的十八大以来，四川省人大常委会坚持和发展全过程人民民主重大理念，建立健全备案审查工作吸纳民意、汇聚民智的机制、渠道和方式，不断提升备案审查民主含量和质量，不断健全备案审查工作机制，努力推动备案审查成为新时代新征程践行全过程人民民主的重要形式和制度载体。

　　一是完善制度设计，坚持民主原则。今年7月，四川省十四届人大常委会第十四次会议通过了《四川省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》。这是四川省第一部全面系统规范全省人大系统备案审查工作的地方性法规。条例规定：开展备案审查工作应当充分发扬民主，加强调查研究，广泛听取国家机关、社会组织、企业事业单位、利益相关方和公民的意见；引导社会各方面有序参与备案审查工作，保障人民群众对规范性文件备案审查工作的知情权、参与权、表达权、监督权。

　　二是畅通民意渠道，汲取基层智慧。通过建立基层备案审查联系点制度将备案审查工作延伸到基层，让群众在家门口就可以对“红头文件”提出意见建议，畅通民众诉求表达渠道。四川省根据区域发展特点和经济社会发展水平的不同，共设立了包括成都市双流区西航港街道、广元市剑阁县、凉山州会理市等在内的7个备案审查联系点，确保比较广泛的覆盖面，保障备案审查能够充分吸纳各方诉求、兼顾各方利益。四川将备案审查联系点同基层立法联系点统一管理、分别授牌、专门赋责，进一步拓展人民群众参与立法和监督的深度和广度，丰富全过程人民民主的实践和内涵。

　　三是做到有件必复，维护公民权利。备案审查制度赋予公民和组织依法提出审查建议的权利，为公民和组织参与国家和社会事务管理提供了新的直接途径。近年来，四川省人大常委会收到的审查建议逐年增多，内容涉及房屋征收、交通事故责任纠纷、业主自治管理等诸多领域，提出审查建议成为人民群众表达权益诉求、关注法治进步、反映急难愁盼的重要方式。四川省人大常委会法工委对审查建议逐一研究，组织相关部门共同提出处理意见，对较复杂的问题请备案审查专家库专家参与审查研究，并依照规定向审查建议人反馈，切实实现民有所呼、我有所应，让人民群众在每一个备案审查事例中都感受到公平正义。

　　四是加大纠正力度，保障民主落地。“有错必纠”是备案审查制度“牙齿”的“咬合力”。四川省人大常委会法工委一直坚持“有错必纠”这一重要原则，重点关注涉及民生、民主权利的规范性文件的审查，对于违法减损公民权利、损害公民权益的坚决予以纠正，持续加大审查力度，增强纠错刚性，切实回应人民关切，维护人民合法权益，保障全过程人民民主落到实处。例如，某市政府出台的促进既有住宅增设电梯的文件，对业主申请既有住宅自主增设电梯的表决程序以及相关优抚措施作出规定。有公民对该文件提出审查建议。经审查研究，发现文件关于业主申请既有住宅自主增设电梯的表决程序与民法典关于业主共同决定事项的表决规则不一致，关于优抚措施的规定不符合城市居民委员会组织法关于居民自治的精神，超越了居民委员会法定权限。四川省人大常委会法工委及时启动备案审查衔接联动程序，与有关方面共同督促制定机关对相关规定作出修改。

　　五是推动数字赋能，提升备审质效。为深入贯彻中央人大工作会议精神、四川省委人大工作会议精神和《法治中国建设规划（2020-2025年）》要求，落实全国人大常委会法工委关于省级法规规章规范性文件数据库建设工作部署安排，四川省人大常委会主导建设完成四川省法规规章规范性文件数据库。将人大、政府、监委、法院、检察院五大系统，省、市、县、乡四级现行有效规范性文件清理、核对、入库，面向公众实现规范性文件的多方式多途径查询搜索、在线阅览、手机扫码阅读、同步下载、历史版本追溯，开放公众意见采集通路，实现在线收集公众审查建议。数据库具有公共产品属性，统一渠道向社会提供一个看得见、找得着、用得上的法律公共产品，打造全民学法用法的平台，使所有规范性文件置于“阳光”之下，由社会公众监督，促使制定机关增强自身责任意识、尊重公民合法权益，实现规范性文件的规范化、透明化、减量化和提质化发展。

　　新时代新征程备案审查工作必须坚持人民主体地位，既要担负起为坚持和发展全过程人民民主提供法治保障的历史使命，又要担负起自觉践行全过程人民民主重大理念的政治责任。四川省人大常委会坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入践行备案审查全过程人民民主，进一步深化备案审查理论研究、完善备案审查制度、增强备案审查监督刚性，努力推动全省备案审查制度法治化、程序规范化、能力专业化，推动备案审查工作高质量发展，为新时代新征程全面依法治国贡献力量。