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进一步健全完善人大议事规则

　　人民代表大会制度是我国实现全过程人民民主的重要制度载体，人大议事规则是指立法机关制定的有关人大内部议事程序和规则等事项的制度规范，是人民代表大会制度的重要内容，是人大依法行使职权的前提和基础。《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）强调“健全人大议事规则和论证、评估、评议、听证制度”，这是人大依法履职、开展工作和加强自身建设的必然要求。

　　习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立70周年大会上的讲话中指出，各级人大及其常委会实行民主集中制，充分发扬民主，集体行使职权。这充分体现了民主和效率的高度统一，能有力保证国家权力机关高效协调运转，组织推进各项事业。为规范和完善人大及其常委会会议制度和议事程序，1987年11月，第六届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过全国人民代表大会常务委员会议事规则，开人大议事规则制度化的先河。随后，各省、直辖市、自治区人大常委会也制定出台了各自的议事规则。1989年4月，第七届全国人民代表大会第二次会议通过全国人民代表大会议事规则。此后各省、直辖市、自治区陆续通过地方人大议事规则。从性质上讲，全国人大议事规则和全国人大常委会议事规则属于基本法律，各省级人大及其常委会议事规则属于地方性法规，各级地方人大及其常委会制定的全体会议、常委会会议、主任会议的议事规则属于规范性文件。

　　近年来，制度化的议事程序为人大及其常委会会议的正常有效开展提供了行为框架和法治保障，在规范人大及其常委会会议程序、发挥人大功能职权方面起到了不可替代的作用。从整体框架上看，议事规则涵盖了人大“召集会议—提出议案—审议议案—作出决议”的整个过程，反映了人大及其常委会的各项职权。人大及其常委会议事规则包括：会议的举行，主要是会议举行前的预备事项；议案的提出和审议；工作报告的审议、计划和预算的审查；国家机构组成人员的选举、罢免、任免和辞职；询问和质询；调查委员会等。这分别对应人大及其常委会的决定权、任免权、监督权等职权行使。地方人大议事规则在框架结构上与全国人大议事规则基本保持一致，但在具体章节设置上存在多样性。例如一些地方人大议事规则将会议的准备、预备会议、代表建议的处理等单独设为一章，将不同类别报告的审议审查分为不同章，将会议制度的几个部分内容重新安排顺序，将会议的举行和议案报告的审议合在一起规定，等等。

　　人大议事规则的制定实施，使国家权力机关的会议制度和工作程序有章可循，是人民代表大会制度运行的保障。伴随着我国民主法治事业的发展，我国人民代表大会制度的理论和实践经历了深刻的发展变化，人大议事规则也需要与时俱进、不断更新完善。全国人大组织法、全国人民代表大会议事规则、全国人民代表大会常务委员会议事规则分别在2021年和2022年作了修改。面对新情况新形势，落实《决定》要求，进一步健全人大议事规则，应认真总结实践经验，把握如下要求。

　　人大议事规则的完善，应有利于议事原则的落实。与其他国家相比，我国人大议事的原则既遵循代议机关的普遍规律，包含法定人数原则、少数服从多数原则、会议公开原则等原则，同时又具备自身独特的制度特征，包括坚持党的领导、民主集中制、全过程人民民主等。通过议事规则具体条文的完善来实现上述原则，是完善议事规则的基本方向。例如，在坚持全过程人民民主、扩大民主参与方面，目前，大部分地方人大议事规则规定了大会全体会议公开举行，要求对会议议程、日程、会议情况予以公开。在此基础上，可以对代表在各种会议上的发言记录或摘要、会议简报等的公开规则作出更全面的要求。同时，议事规则还可以依法适当扩大列席人大及其常委会会议的人员范围，如有的地方人大议事规则将有关专家、基层立法联系点负责人、公民等都列入旁听人员的范围；有的还规定旁听人员可以口头或者书面向秘书处提出关于本辖区经济和社会发展的意见和建议。

　　人大议事规则的完善，应有利于人大职权的发挥和人大代表的履职效果。议事规则的内容是否清晰，直接影响人大制度的运行和人大代表的履职实效。人大议事规则应当为代表履职提供关于会议运行的具体的、程序性的、可操作的法律规范。例如关于审议工作报告的议事程序，全国人民代表大会议事规则仅规定相关国家机关“向会议提出的工作报告，经各代表团审议后，会议可以作出相应的决议”。为提升代表履职效能，各地人大议事规则在此条文基础上进行了细化补充。有的地方人大议事规则规定，在大会会议举行前，人大常委会、人民政府、人民法院、人民检察院应当征求代表对拟提请会议审议的工作报告稿的意见，并在会议举行前将工作报告印发代表；有的地方人大议事规则规定，各项工作报告经各代表团审议后，有关机关应当根据代表的意见进行补充、修改；还有一些地方人大议事规则规定了工作报告未获批准的各种情形和处理方式。议事规则的进一步完善，需要明确人大各项职权的行使机制和法律后果，增加和细化代表履职的程序性规定，同时增加对代表行为约束的相关规定。通过授权性规则、命令性规则和禁止性规则的全面系统规定，使议事规则为代表履行每项职能提供清晰的指引。

　　人大议事规则的完善，应维护法制统一，与其他法律法规实现有机衔接。议事规则体现了人大的各项职权，不仅其本身要严谨周密，能够充分保障人大的立法权、决定权、任免权及监督权等各项职权的行使，还需确保其在国家法律体系中和谐统一。目前，监督法、代表法等相关法律正处于完善阶段，各级人大的议事规则应当聚焦于消除法律间的重复规定，通过精细化立法技术，避免法条间的直接冲突，确保法律适用上的明确性与可操作性，确保在法理逻辑上紧密衔接、表述上精准对应。同时，加强立法协调与审查机制，确保各级人大议事规则在遵循上位法精神的基础上，结合地方实际，创造性地细化实施路径，构建起内在逻辑清晰、外在表达一致的法律法规体系。（孙莹）