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用法治守护赣鄱大美湿地 ——《江西省湿地保护条例》修订介绍

　　《艾溪湖畔》 南昌市艾溪湖湿地公园 赵闽光摄影

　　 湿地与森林、海洋并称为地球三大生态系统，由土地、水、植物、动物及微生物等自然要素构成，具有涵养水源、调节气候、改善环境、维护生物多样性等多方面的功能，是人类赖以生存和发展的支撑系统，也是众多生灵栖息的家园，素有“地球之肾”的美誉。不论是穿城而过的河流、鱼跃鹭鸣的湖泊，又或是潺潺流水的小溪、水草丰美的沼泽，甚至宅前屋后的水塘都是湿地。据统计，我国约96%的淡水资源存储于湿地，可谓名副其实的“淡水之源”。

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视湿地保护工作，把湿地保护和修复纳入生态文明建设的战略部署，将湿地保护纳入生态文明建设重要内容。党的十八大、十九大和二十大报告分别提出“扩大湿地面积，保护生物多样性，增强生态系统稳定性”“强化湿地保护和恢复”和“推行草原森林河流湖泊湿地休养生息”。2021年12月24日，全国人大常委会审议通过《中华人民共和国湿地保护法》(以下简称《湿地保护法》)，建立了湿地保护顶层设计的“四梁八柱”，为全社会强化湿地保护和修复提供了法律遵循，彰显了国家进一步加快湿地保护进程、扩大湿地修复成效的坚定决心。

　　我省2012年出台的《江西省湿地保护条例》(以下简称《条例》)为加强我省湿地保护发挥了重要作用，为国家湿地保护立法进行了先行探索，其率先在地方立法中确立的湿地分级管理和重要湿地名录管理等制度对国家湿地保护立法提供了有益借鉴。但与后出台的《湿地保护法》相比，缺失了湿地面积总量管控等核心制度，湿地占用管理等规定内容也不完全一致。同时，湿地保护工作还面临部门职责不清、湿地保护管理与地方发展冲突、湿地生态系统安全风险增加等堵点难点问题。为全面贯彻党中央关于强化湿地保护和恢复等部署要求，保障《湿地保护法》的贯彻实施，破解新形势下我省湿地保护中的突出问题，2024年9月26日省第十四届人大常委会第十一次会议对《条例》)进行了修订。

　　修订后的《条例》分为总则，湿地资源管理，湿地保护、利用和修复，鄱阳湖湿地保护的特别规定，保障与监督，法律责任和附则7章，共64条，自2025年1月1日起施行。内容上贯彻了习近平总书记关于湿地保护的重要指示批示要求、突出了生态文明建设理念，制度上对标对表《湿地保护法》规定、突出了地方立法解决实际问题的探索创新，充分体现了江西作为国家生态文明试验区的使命担当。

　　一、对标对表，全面贯彻《湿地保护法》规定

　　国家法律是地方立法的重要依据。《条例》修订全面对标对表《湿地保护法》规定，切实维护国家法制统一，努力推动和保障《湿地保护法》在我省落地生效。

　　明确保护的湿地范围。湿地的定义是《条例》规范的湿地保护范围的核心内容。《条例》明确湿地定义包括三方面内容：一是具有显著生态功能的自然或者人工的、常年或者季节性积水地带、水域，二是水田以及用于养殖的人工的水域和滩涂除外，三是湿地实行分级管理及名录制度。通过纳入国家重要湿地名录、省级重要湿地名录和一般湿地名录，明确法规规范保护的湿地范围，加强对名录内湿地的分级管理。

　　实行湿地面积总量管控。保持湿地面积稳定，是湿地保护最紧迫的任务。《条例》规定省、设区的市政府根据上一级政府批准确定的湿地面积总量管控目标，确定下一级地方湿地面积总量管控目标，逐级分解任务、明确责任。要求通过定期开展湿地资源调查评价、编制湿地保护规划、建立发布湿地名录、严格控制占用湿地、开展湿地动态监测、建立湿地保护目标责任制、进行约谈等措施，落实全省湿地面积总量管控目标的要求。

　　加强湿地修复维护湿地功能。恢复湿地面积、提高湿地生态系统功能是湿地修复的主要目标。《条例》要求修复湿地应当坚持自然恢复为主，自然恢复和人工修复相结合的原则，因地制宜采取水体治理、水系连通、土地整治、植被恢复、动物保护、退养还湿、生态补水、外来入侵物种防治等措施，恢复湿地面积和生态功能。规定修复重要湿地应当编制湿地修复方案，报省级以上林业部门批准；按照方案修复完成后，应当经省级以上林业部门验收合格，保证重要湿地修复质量和生态效果。

　　二、守正创新，健全完善湿地保护体制机制

　　实施性、补充性、探索性是地方立法主要功能。《条例》修订坚持问题导向、目标导向，在遵循《湿地保护法》的基础上，紧贴实际勇于探索，进一步健全完善湿地保护体制机制，努力解决我省湿地保护实践工作中的现实困难和突出问题。

　　压实各级政府责任。政府是湿地保护的责任主体。《条例》规定县级以上政府对本行政区域内的湿地保护负责，加强湿地保护协调工作，制定湿地保护规划，落实湿地面积总量管控目标要求，按照财政事权与支出责任划分原则加大湿地保护投入，逐步建立健全湿地生态保护补偿机制。明确省政府还应当加大对省级重要湿地保护的财政投入，加大对省级重要湿地所在地区的财政转移支付力度，制定有关湿地生态保护补偿办法。同时，为减轻基层市辖区政府负担，明确市辖区的湿地保护规划，可以纳入市级湿地保护规划统一编制。

　　厘清有关部门职责。基于我省湿地保护管理的历史和现状，《条例》着力建立完善综合协调、分部门实施的湿地保护管理体制，细化有关部门职责，形成湿地保护合力。规定林业部门除负责湿地资源的监测和开发利用的监督管理等工作外，承担重要湿地和自然保护地等范围内湿地的保护等工作；自然资源部门除负责湿地资源调查评价、确权登记外，承担涉及湿地的农用地、未利用地转用方案拟定等工作；水行政部门负责河流、湖泊范围内湿地的保护等工作；城市湿地管理部门负责城市湿地的保护等工作。同时，要求各级在发布湿地名录时明确每一块湿地的主管部门，以进一步避免有关部门履职时推诿扯皮。

　　细化分级管理制度。湿地按照重要程度，分为重要湿地和一般湿地；重要湿地包括国家重要湿地和省级重要湿地，依法划入生态保护红线管理。《条例》明确省级重要湿地名录由县级以上政府提出申请，由省林业部门会同有关部门进行认定，并报省政府同意后由省林业部门发布；一般湿地名录由县级以上林业部门会同有关部门进行认定，报本级政府同意后由林业部门发布。规定除涉水工程占用河道管理范围及蓄滞洪区内的湿地外，经依法批准占用重要湿地的单位应当恢复、重建湿地或者缴纳湿地恢复费；经依法批准占用一般湿地的，由所在地县级政府通过协商或者市场机制，异地恢复、重建湿地。同时，规定在重要湿地范围内不得实施擅自填埋人工湿地、修建阻水、排水设施和新建建筑物、构筑物等行为；明确在湿地公园范围内，禁止审批或者擅自从事不符合湿地公园管控要求的开发活动。

　　严格控制湿地占用。湿地与人类的生存、繁衍、发展息息相关，与其他类型的土地相比具有更复杂的生态系统，特别是重要湿地，在维护生态功能、生物多样性上具有重要作用。因此，《湿地保护法》规定严格控制占用湿地，除规定情形外禁止占用国家重要湿地。《条例》进一步明确除国家重大项目、省重大项目、防灾减灾项目、重要水利及保护设施项目、重要交通及附属设施项目和科研监测、湿地保护项目，以及无法避让且符合县级以上国土空间规划的线性基础设施建设项目外，不得占用省级重要湿地。规定建设项目涉及湿地的，在规划、立项阶段就应当征求林业等部门的意见；同时要求在批准占用阶段，自然资源主管部门在拟定涉及湿地的农用地、未利用地转用方案时，也应当听取有关林业部门的意见。

　　《七彩湿地》 南昌县五星农场王罗湖 陈刚摄影

　　 三、突出特色，扎实推进鄱阳湖湿地保护

　　鄱阳湖是我国最大的淡水湖，全球最重要的淡水湖泊湿地生态系统和享誉世界的“珍禽王国”“候鸟乐园”。据监测统计，每年在鄱阳湖越冬的候鸟多达60-70万只，白鹤最多时达到4000余只，占其全球种群数量的95%以上。此外，鄱阳湖是长江江豚等珍稀濒危水生动物赖以生存且为数不多的栖息地之一，湖区长江江豚数量近500头，约占其整个种群数量的四成。《条例》修订对“鄱阳湖湿地保护的特别规定”专章内容进行补充完善，扎实推进鄱阳湖湿地保护，突显了鄱阳湖湿地保护的重要性和特殊性，体现了地方立法的生命力和价值所在。

　　《条例》修订进一步明确由省政府林业主管部门会同有关部门和鄱阳湖区域政府提出鄱阳湖湿地区域具体范围的意见，报省政府确定，以增强该章规定的可操作性和可执行性。要求建立鄱阳湖枯水期湿地保护应急机制，加强水资源应急监测和调度，以维护湿地生态功能，提高湿地生态系统的稳定性和自我调节能力。要求鄱阳湖湿地区域内的湿地有关自然保护地管理机构等加强日常监管和执法巡查，建立健全珍稀水鸟、水生野生动物救护机制，强化候鸟保护巡护监测等措施，以保护候鸟栖息和觅食环境。鼓励有条件的地方依托鄱阳湖湿地资源开展生态旅游，发展观鸟经济，以推动绿色发展，促进经济发展与湿地保护相协调。

　　针对鄱阳湖湿地植被被碾压、破坏的新情形，《条例》规定鄱阳湖湿地区域县级政府可以在不得妨碍当地居民的正常生产生活的情况下，在鄱阳湖湿地区域内的草洲、洲滩划定限制机动车辆行驶的时段和区域，划定防火区，规定防火期，以加强湿地区域水土保持、植被保护与恢复。明确在鄱阳湖湿地区域内修建有关工程的，建设单位应当征求省林业、农业农村等部门的意见，以保障水鸟栖息地安全和水生动物迁移洄游通道畅通。根据中央环保督察指出的鄱阳湖保护修复不力的问题，规定禁止围湖造地，擅自修筑矮圩、拦汊筑坝、围堰挡水，已退田还湖的地域禁止新建居民点或者其他永久性建筑物、构筑物，以推动和保障督察整改工作取得实效。

　　人类逐水而居，文明伴水而生。《条例》修订是我省贯彻习近平生态文明思想和习近平法治思想的重要举措，也是打造国家生态文明建设高地的内在要求。随着《条例》的持续深入实施，将为赣鄱湿地保护提供更加坚实的法治保障，为全国湿地保护事业高质量发展提供更多的“江西经验”。(省人大常委会法工委黄云军、省自然保护地建设中心胡晔供稿)