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《山东省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例(草案)》公开征求意见

　　《山东省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例(草案)》已经省第十四届人大常委会第十次会议初次审议。根据《山东省地方立法条例》规定，现将《山东省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例(草案)》全文公布，公开征求社会各界的意见和建议。

　　社会各界人士可以进入站“立法意见征集”页面，通过“法规草案意见征集系统”直接在网上反馈意见和建议，也可以将意见和建议发送至sdsbasc＠126.com或者寄送山东省人大常委会法制工作委员会（济南市历下区院前街1号，邮编：250011），并在信封上注明《山东省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例(草案)》征求意见。

　　公开征求意见截止日期为2024年8月26日。

　　山东省人大常委会法制工作委员会

　　2024年7月25日

　　关于《山东省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例（草案）》的说明

　　——2024年7月23日在山东省第十四届人民代表大会常务委员会第十次会议上

　　山东省人大常委会秘书长张斌

　　主任、各位副主任、各位委员：

　　我受主任会议委托，现就《山东省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例（草案）》(以下简称条例草案)作如下说明：

　　一、立法的必要性

　　备案审查制度是保障宪法法律实施、维护国家法制统一的宪法监督制度。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视备案审查工作，从推进全面依法治国、加强宪法实施和监督的战略高度，多次就加强备案审查工作作出部署、提出要求。党的十八届四中全会决定提出，加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。党的十九大提出，加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。中央人大工作会议提出，提高备案审查工作质量，依法纠正、撤销违反宪法法律规定的法规、司法解释和其他规范性文件。党的二十大提出，完善和加强备案审查制度，这是党中央在全面建设社会主义现代化国家新征程上对备案审查工作提出的新的更高要求。2023年12月29日，十四届全国人大常委会第七次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》（以下简称《决定》），在法律制度层面构建了系统完备的备案审查制度，为深入推进备案审查工作提供了法治依据、法治保障和制度支撑，同时明确要求省级人大常委会参照《决定》制定本地区有关规范性文件备案审查规定。

　　《山东省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》于2008年9月25日经省十一届人大常委会第六次会议通过，2017年7月作了部分修正。该规定实施以来，对规范我省各级人大常委会规范性文件备案审查工作，保障公民、法人和其他组织合法权益，维护国家法制统一发挥了重要作用。面对备案审查新形势新任务，我省备案审查工作还存在着审查方式不健全、审查程序不完善、审查内容不细致等问题和薄弱环节，与党中央要求、全面依法治国需要和人民群众的期待还有一定差距，亟需进一步补充完善。为全面贯彻党中央决策部署，落实全国人大常委会要求，在原规定的基础上制定一部新条例，对于全面总结我省备案审查工作经验做法，建立完善系统完备的备案审查制度，发挥备案审查制度的功能作用，助力推进全面依法治国，具有重要意义。

　　二、立法指导思想和遵循原则

　　指导思想：坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平法治思想、习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，深刻领悟“两个确立”的决定性意义，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”。全面贯彻落实习近平总书记关于加强宪法实施和监督、完善和加强备案审查制度的重要论述和党中央一系列部署要求。

　　遵循原则：一是坚持保障人大常委会依法行使监督职权。根据立法法、监督法等有关法律，参照《决定》有关规定，明确备案审查责任、完善备案审查制度、健全备案审查程序，充分保障人大常委会用好法律监督职权，切实维护宪法法律权威和国家法制统一。二是坚持以人民为中心，贯彻全过程人民民主理念。保障人民群众以备案审查制度为平台和载体，提出意见、表达诉求、参与监督，积极回应群众关切，依法保护公民、法人和其他组织合法权益。三是坚持稳步推进和积极探索相结合。在我省备案审查工作实践的基础上，对认识比较一致、条件成熟的制度和做法，通过法规总结提炼、予以固化；对条件尚不成熟、需要进一步实践探索的，只作原则性表述，为改革创新预留空间。

　　三、起草过程

　　主要开展了以下工作：一是认真学习习近平总书记关于备案审查的重要论述，学习贯彻党中央和全国人大关于备案审查工作的新部署新要求，全面总结近年来我省各级人大常委会备案审查工作的实践经验，对拟修改的内容进行逐条研究，并借鉴部分省(区、市)的有益做法和经验。二是广泛征求省人大常委会领导同志、省人大各专门委员会、常委会各工作机构、省政府、省监委、省法院、省检察院、省司法厅、所有县级以上人大常委会的意见和建议。三是到济南、德州和临沂等地开展调研，召开由市和部分县级人大常委会、乡镇人大、街道人大工委有关负责同志参加的座谈会，深入了解设区的市、县人大常委会开展备案审查的工作经验和做法，围绕重点难点问题听取意见建议，并进行多次修改完善。

　　四、条例草案的主要内容

　　条例草案共六章四十五条，主要就规范性文件报备范围、职责分工、审查内容、审查方式和工作程序、结果处理、保障与监督等方面作了具体规定。

　　（一）指导思想和基本原则。一是明确必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻习近平法治思想，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。二是实行有件必备、有备必审、有错必纠的工作原则。三是明确立法目的是切实保证党中央决策部署贯彻落实，保障宪法和法律实施，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护国家法制统一。（条例草案第四条）

　　（二）明确工作职责和分工。对规范性文件开展备案审查是宪法法律赋予人大常委会的重要职权，是各级人大常委会履行宪法法律监督职责的一项重要工作，明确由哪些机构代表常委会具体履行备案审查职责十分重要。为此，一是规定县级以上人大常委会应当加强组织领导，加强备案审查制度和能力建设。二是在总则中明确县级以上人大常委会确定的备案审查工作机构负责规范性文件的接收、登记、分送和审查的具体工作，人大专门委员会、常委会工作机构按照职责分工，承担相关规范性文件的审查工作。同时，在分则中对审查责任做了细化，做到既各自独立分工负责，又相互沟通协作。三是落实党中央关于健全备案审查衔接联动机制的具体要求，规定加强与其他备案审查机关在移交处理、联合审查、会商协调、信息共享等方面的协作配合。（条例草案第五条、第六条、第十三条、第三十八条）

　　（三）坚持有件必备，实现备案全覆盖。备案是备案审查工作的前提和基础，全面精准的备案才能保证持续有效的审查。一是细化制定机关的报备责任。规定制定机关应当建立健全工作机制，明确工作机构和人员，加强报送备案工作。二是明确报备范围。2021年，根据全国人大常委会部署，我省各级人大常委会已将监察委员会、人民法院、人民检察院制定的规范性文件纳入备案审查范围，据此，条例草案在原法规的基础上，进一步巩固拓展人大常委会备案审查范围，为加强人大常委会对“一府一委两院”的监督奠定坚实基础。（条例草案第八条、第九条、第十条）

　　（四）坚持有备必审，规范审查内容和审查方式。一是在原有的主动审查、依申请审查和移送审查的基础上，增加专项审查和联合审查方式，规定县级以上人大常委会综合运用五种方式依法开展工作。二是补充细化审查内容。规定应当将是否符合党中央的重大决策部署和国家重大改革方向、是否存在合法性、适当性问题等作为重点审查内容。三是妥善处理合宪性问题。规定发现规范性文件可能存在不符合宪法规定、宪法原则或者宪法精神情形的，由省人大常委会及时向全国人大常委会提出审查请求。（条例草案第十四条至第二十七条）

　　（五）完善审查纠错程序。落实党中央有错必纠的要求，对审查纠正的具体程序作出完善。一是增强工作沟通力度。规定经审查认为规范性文件应当予以纠正的，可以与制定机关沟通，推动制定机关修改或者废止;经沟通不能取得一致意见的，应当向制定机关提出书面审查意见。二是增强纠错刚性。规定制定机关未按照书面审查意见、处理计划修改、废止的，有关专门委员会、常委会工作机构可以依法提出相关议案、建议，由主任会议决定提请常委会会议审议决定。三是对审查中发现的其他问题，增加了提醒注意这一处理方式。（条例草案第二十九条至第三十六条）

　　（六）践行全过程人民民主。一是在总则中明确规定，规范性文件备案审查工作应当践行全过程人民民主，畅通人民群众诉求表达渠道，引导社会各方面有序参与。二是创新建立审查建议初步反馈机制。规定备案审查工作机构应当自收到审查建议之日起十五日内，将初步处理意见告知提起人，努力做到民有所呼、我有所应。三是规定审查过程中继续听取提起人意见，加强联系沟通；审查完毕后及时将结果进行反馈。四是规定应当通过座谈会、论证会、听证会、委托研究等方式，广泛听取各方意见。（条例草案第七条、第十七条、第二十七条、第二十八条、第三十六条）

　　（七）健全保障监督机制。一是规定备案审查工作机构应当每年向常委会报告开展备案审查工作的情况，由常委会会议审议，并向社会公开。二是建立司法监督抄告机制，规定监察委员会、人民法院、人民检察院在办理案件中发现有关规范性文件不合法的，可以向制定机关提出建议，并抄送有关人大常委会。三是对加强备案审查综合信息平台和法规规章规范性文件数据库建设作出规定。四是规定县级以上人大常委会加强备案审查队伍建设和能力保障。五是进一步完善备案通报和责任追究制度。（条例草案第三十七条、第三十九条至第四十三条）

　　以上说明和条例草案，请予审议。

　　山东省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例

　　（草案）

　　目录

　　第一章总则

　　第二章备案

　　第三章审查

　　第四章处理

　　第五章保障与监督

　　第六章附则

　　第一章总则

　　第一条为了规范和加强规范性文件备案审查工作，维护宪法、法律权威，根据宪法和《中华人民共和国立法法》《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》等法律以及《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》有关规定，结合本省实际，制定本条例。

　　第二条本省各级人民代表大会常务委员会开展规范性文件备案审查工作，适用本条例。

　　第三条本条例所称规范性文件，是指本行政区域内有关国家机关制定的涉及公民、法人和其他组织的权利义务，具有普遍约束力并可以反复适用的文件。

　　第四条规范性文件备案审查工作坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻习近平法治思想，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，实行有件必备、有备必审、有错必纠，切实保证党中央决策部署贯彻落实，保障宪法和法律实施，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护国家法制统一。

　　第五条县级以上人民代表大会常务委员会确定的负责规范性文件备案审查工作的机构（以下简称备案审查工作机构），负责报送备案的规范性文件的接收、登记、分送和审查的具体工作。

　　人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构按照职责分工，承担相关规范性文件的审查工作。

　　第六条县级以上人民代表大会常务委员会应当加强对规范性文件备案审查工作的组织领导，加强备案审查制度和能力建设，建立健全备案审查统筹协调、衔接联动等工作机制。

　　第七条规范性文件备案审查工作应当践行全过程人民民主，畅通人民群众诉求表达渠道，坚持与代表工作相结合，发挥基层立法联系点民意直通车作用，引导社会各方面有序参与备案审查工作，保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权。

　　第二章备案

　　第八条制定机关应当建立健全工作机制，依照法定权限和程序制定、发布规范性文件，明确负责规范性文件报送备案工作的机构和人员，加强规范性文件报送备案工作。

　　第九条下列规范性文件，应当报送本级人民代表大会常务委员会备案：

　　（一）省人民政府、设区的市人民政府制定的规章；

　　（二）地方性法规明确要求有关国家机关对专门事项作出的配套具体规定；

　　（三）县级以上人民政府及其办公厅（室）制定的规范性文件；

　　（四）县级以上监察委员会、人民法院、人民检察院制定的规范性文件；

　　（五）依法应当报送备案的其他规范性文件。

　　第十条下列规范性文件，应当报送上一级人民代表大会常务委员会备案：

　　（一）设区的市人民政府制定的规章；

　　（二）设区的市、县（市、区）人民代表大会及其常务委员会作出的决议、决定等规范性文件；

　　（三）乡、镇人民代表大会作出的决议、决定等规范性文件；

　　（四）依法应当报送备案的其他规范性文件。

　　第十一条规范性文件应当自公布之日起三十日内报送备案。

　　报送规范性文件备案，应当提交备案报告、规范性文件文本、说明等文件和制定依据，一式五份；同时报送电子文本，电子文本应当通过备案审查综合信息平台报送。

　　每年1月31日前，制定机关应当将上一年度制定、修改或者废止的文件目录报送备查。

　　第十二条备案审查工作机构应当自收到备案文件之日起十日内进行形式审查。对符合备案要求的，予以登记；对不属于本条例规定备案范围的，予以退回并说明理由；对备案文件不齐全或者不符合格式标准和要求的，通知制定机关十日内补充报送或者重新报送备案。

　　第十三条备案审查工作机构对备案登记的规范性文件，按照职责分工及时分送人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构。涉及两个以上有关专门委员会或者常务委员会工作机构职责范围的，备案审查工作机构应当同时分送。

　　第三章审查

　　第十四条县级以上人民代表大会常务委员会应当按照有备必审的要求完善审查机制，综合运用主动审查、依申请审查、移送审查、专项审查和联合审查等方式，依法开展审查工作。

　　第十五条人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构应当加强对备案登记的规范性文件主动审查工作，围绕常务委员会工作重点，提高主动审查质量和效率。

　　第十六条县级以上人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院认为属于本级人民代表大会常务委员会备案范围的规范性文件有本条例第二十三条至第二十五条所列情形之一，向本级人民代表大会常务委员会提出书面审查要求的，或者设区的市、县（市、区）人民代表大会常务委员会认为属于上一级人民代表大会常务委员会备案范围的规范性文件有本条例第二十三条至第二十五条所列情形之一，向上一级人民代表大会常务委员会提出书面审查要求的，由人民代表大会有关专门委员会、常务委员会有关工作机构进行审查、提出意见。

　　前款规定以外的其他国家机关和社会组织、企业事业单位以及公民认为规范性文件有本条例第二十三条至第二十五条所列情形之一，向接受备案的人民代表大会常务委员会提出书面审查建议的，由备案审查工作机构进行审查；必要时，分送人民代表大会有关专门委员会、常务委员会有关工作机构进行审查、提出意见。

　　审查要求、审查建议应当写明要求或者建议审查的规范性文件名称、审查的事项和理由等内容。

　　第十七条备案审查工作机构应当自收到审查建议之日起十五日内，将以下初步处理意见告知审查建议提起人：

　　（一）是否符合启动审查程序的情形；

　　（二）审查建议内容不完整的，予以补充；

　　（三）对不属于本级人民代表大会常务委员会备案范围的，拟移送审查的情况或者告知其向其他备案审查机关提出；

　　（四）其他初步处理意见。

　　第十八条经备案审查工作机构研究，审查建议有下列情形之一的，可以不启动审查程序：

　　（一）建议审查的规范性文件的相关规定，已经修改、废止或者失效的；

　　（二）建议审查的规范性文件，制定机关同意修改或者废止的；

　　（三）建议审查的规范性文件的同一规定，已经审查并有审查结论的；

　　（四）建议审查的理由明显不成立的；

　　（五）其他不启动审查程序的情形。

　　第十九条备案审查工作机构对应当由其他备案审查机关处理的审查建议，或者发现应当由其他机关审查处理的问题，移送有关机关处理时，可以提出研究处理的意见和建议。

　　有关国家机关在备案审查工作中发现规范性文件有本条例第二十三条至第二十五条所列情形之一，移送本级人民代表大会常务委员会进行处理的，备案审查工作机构应当进行审查。

　　第二十条人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构根据需要，可以对涉及党中央决策部署、国家重大改革、重要法律法规实施、人民群众切身利益等方面的规范性文件进行专项审查，集中解决某一领域或者某一类别规范性文件中普遍存在的问题。

　　第二十一条人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构应当加强沟通协作，必要时可以开展联合审查；发现规范性文件存在涉及其他备案审查机关职责范围的共性问题的，可以与其他备案审查机关开展联合调研或者联合审查，共同研究提出审查意见和建议。

　　第二十二条制定机关应当建立健全常态化清理工作机制，根据维护国家法制统一的原则和改革发展的需要，定期对规范性文件开展清理。

　　县级以上人民代表大会常务委员会根据需要，可以对规范性文件组织开展集中清理，督促有关国家机关修改或者废止规范性文件不符合、不衔接、不适应法律法规规定、中央精神、时代要求的内容，并及时制定配套规定。

　　组织开展集中清理，应当明确清理的范围、主要内容、时限要求等。

　　第二十三条对规范性文件进行审查，发现存在与党中央的重大决策部署不相符或者与国家的重大改革方向不一致问题的，应当提出意见。

　　第二十四条对规范性文件进行审查，发现有下列不合法情形之一的，应当提出意见：

　　（一）违反《中华人民共和国立法法》等有关法律关于立法权限的规定；

　　（二）超越权限，减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务，或者违法设定国家机关的权力与责任；

　　（三）违法设定行政许可、行政处罚、行政强制，或者对法律、法规设定的行政许可、行政处罚、行政强制违法作出调整和改变；

　　（四）与法律、法规的规定明显不一致，或者与法律、法规的立法目的、原则相违背，旨在抵消、改变或者规避法律、法规的规定；

　　（五）与上级或者本级人民代表大会及其常务委员会的决议、决定相违背；

　　（六）违反法定程序；

　　（七）其他违反法律、法规规定的情形。

　　第二十五条对规范性文件进行审查，发现有下列不适当情形之一的，应当提出意见：

　　（一）违背社会主义核心价值观和公序良俗；

　　（二）对公民、法人和其他组织的权利义务的规定明显不合理；

　　（三）因现实情况发生重大变化而不宜继续施行；

　　（四）采取的措施与其目的不符合比例原则；

　　（五）其他明显不适当的情形。

　　第二十六条对规范性文件进行审查，发现规范性文件可能存在不符合宪法规定、宪法原则或者宪法精神情形的，由省人民代表大会常务委员会及时向全国人民代表大会常务委员会提出审查请求。

　　第二十七条人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构应当加强调查研究，可以通过召开座谈会、论证会、听证会、委托研究等方式，广泛听取国家机关、社会组织、企业事业单位、基层立法联系点、人大代表、专家学者以及审查要求和审查建议提起人、利益相关方的意见。

　　人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构，可以要求制定机关说明有关情况或者提交补充材料，可以要求制定机关派员列席审查会议、回答询问，制定机关应当予以配合。

　　第二十八条人民代表大会有关专门委员会、常务委员会有关工作机构应当自收到审查要求或者审查建议之日起三个月内审查完毕。

　　第四章处理

　　第二十九条人民代表大会有关专门委员会、常务委员会有关工作机构认为规范性文件有本条例第二十三条至第二十五条所列情形之一的，在提出书面审查意见前，可以与制定机关沟通，推动制定机关修改或者废止。

　　制定机关同意修改或者废止的，应当提出书面处理计划，明确处理方式、完成时限和责任单位等内容。

　　规范性文件明显违反法律、法规规定的，应当立即停止执行或者立即停止执行其中明显违反法律、法规的规定。

　　第三十条经沟通不能取得一致意见的，人民代表大会有关专门委员会、常务委员会有关工作机构，应当向制定机关提出书面审查意见，要求制定机关在两个月内提出书面处理意见。

　　第三十一条制定机关按照审查意见对规范性文件进行修改或者废止的，审查终止。

　　第三十二条制定机关自行修改或者废止规范性文件、按照书面审查意见修改或者废止规范性文件的，应当自规范性文件修改或者废止之日起三十日内向人民代表大会常务委员会书面报告。

　　第三十三条备案审查工作机构发现规范性文件规定事项不明确、存在可能造成理解歧义或者执行不当等影响规范性文件适用情形的，可以提醒制定机关在实施和修改规范性文件时予以注意；发现规范性文件文字错误、表述不规范等问题的，可以要求制定机关更正后重新报送备案。

　　第三十四条制定机关未按照书面审查意见、处理计划修改或者废止规范性文件的，人民代表大会有关专门委员会、常务委员会有关工作机构可以依法提出下列建议、议案，由主任会议决定提请人民代表大会常务委员会会议审议：

　　（一）确认有关规范性文件违反法律、法规规定，要求制定机关限期修改或者废止；

　　（二）要求制定机关自行修改完善有关规范性文件，或者要求制定机关进行清理；

　　（三）依法予以撤销。

　　第三十五条人民代表大会常务委员会会议经过审议，认为规范性文件应当予以撤销的，作出撤销决定并向社会公布。

　　人民代表大会常务委员会要求修改或者废止、清理规范性文件的，制定机关应当及时处理，并在处理后三十日内向人民代表大会常务委员会书面报告。

　　规范性文件被纠正或者撤销后，其他规范性文件存在相同问题的，制定机关应当及时修改或者废止。

　　第三十六条备案审查工作机构应当在规范性文件审查工作结束后十五日内，将审查结果向审查要求、审查建议提起人反馈。

　　第五章保障与监督

　　第三十七条备案审查工作机构应当每年向人民代表大会常务委员会报告开展备案审查工作的情况，由常务委员会会议审议。

　　常务委员会组成人员的审议意见连同备案审查工作情况报告，一并交由制定机关研究处理。备案审查工作情况报告根据常务委员会组成人员的审议意见修改后，在本级人民代表大会常务委员会公报和官方网站上公开。

　　第三十八条备案审查工作机构应当通过衔接联动等工作机制，加强与其他备案审查机关在移交处理、联合审查、会商协调、信息共享等方面的协作配合，增强备案审查工作成效。

　　第三十九条县级以上监察委员会、人民法院、人民检察院在办理案件中发现规范性文件有不合法情形的，可以向制定机关提出监察建议、司法建议、检察建议，并抄送接受规范性文件备案的人民代表大会常务委员会。

　　第四十条县级以上人民代表大会常务委员会应当加强备案审查工作信息化建设，发挥备案审查综合信息平台功能作用，提高备案审查工作数字化、智能化水平。

　　第四十一条省人民代表大会常务委员会组织建设山东省法规规章规范性文件数据库，建立数据库管理工作制度和规范。有关国家机关应当及时做好数据入库、更新、维护等工作。

　　第四十二条县级以上人民代表大会常务委员会应当加强备案审查工作机构和队伍建设，召开备案审查工作座谈会，举办备案审查工作培训，开展备案审查案例交流和理论研究，推动各级人民代表大会常务委员会提高备案审查工作能力和质量。

　　第四十三条制定机关未按照规定报送规范性文件、提供有关情况说明或者补充材料、反馈审查意见办理结果的，备案审查工作机构通知制定机关限期纠正；逾期未改正的，给予通报；情节严重的，本级人民代表大会常务委员会主任会议可以要求其作出说明，或者建议有关机关对责任人员依法给予处分。

　　第六章附则

　　第四十四条乡、镇的人民代表大会和县（市、区）人民代表大会常务委员会在街道设立的工作机构开展备案审查工作，参照适用本条例的有关规定。

　　第四十五条本条例自年月日起施行。《山东省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》同时废止。

　　责编：王晶 徐榕悦