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《广东省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》解读

　　备案审查是宪法法律赋予各级人大常委会的一项重要职权，是符合中国国情的一项宪法性制度，是具有中国特色的宪法监督制度。党的二十大报告提出，完善和加强备案审查制度。2023年全国人大常委会将广东等４个省（区、市）作为地方人大备案审查制度建设试点省，并要求在全国率先做好本省备案审查条例的修改工作。为深入贯彻落实党中央决策部署，认真落实全国人大常委会和省委工作部署要求，省人大常委会将条例修订列入2024年立法计划，作为我省民主政治领域的重要立法项目，并依照立法程序启动了条例修订工作。2024年7月31日，条例已由省十四届人大常委会第十一次会议修订通过，将于9月1日起施行，为推进我省备案审查工作高质量发展、继续走在全国前列提供高质量的法治保障。

　　一、提高政治站位，充分认识修订条例的重要意义

　　一是贯彻落实党中央决策部署和全国人大常委会、省委具体部署的必然要求。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从推进全面依法治国、加强宪法实施和监督的战略高度，就加强备案审查工作作出一系列决策部署。中共中央印发的《法治中国建设规划（2020-2025年）》提出，加强备案审查制度和能力建设，实现有件必备、有备必审、有错必纠，完善备案审查程序，明确审查范围、标准和纠正措施。党的二十大报告提出，完善和加强备案审查制度。党的二十届三中全会决定进一步提出，完善合宪性审查、备案审查制度。全国人大常委会多次就加强备案审查工作提出要求，去年将广东等４个省（区、市）作为地方人大备案审查制度建设试点省，并要求今年内率先完成省备案审查条例修改工作。省委高度重视备案审查工作，对完善和加强我省备案审查制度及工作作出了具体部署。有必要通过修改省备案审查条例，深入贯彻落实党中央和全国人大常委会、省委对备案审查工作的部署要求。

　　二是贯彻全过程人民民主理念的时代要求。坚持和完善人民代表大会制度，发展全过程人民民主，是党中央明确提出的任务要求。备案审查制度是人民代表大会制度的重要组成部分。把新时代新征程备案审查工作同代表、基层立法联系点等工作结合起来，保障人民群众通过备案审查制度提出意见、表达诉求、参与监督。有必要通过修改省备案审查条例，更好维护人民群众合法权益。

　　三是贯彻实施我国宪法和修改后的立法法等法律的客观要求。备案审查是保障宪法法律实施、维护国家法治统一的重要制度。宪法和立法法、监督法等法律，对备案审查制度作了明确规定。近年来，修改后的地方组织法和立法法，以及新出台的《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》，对备案审查制度作出了新规定新要求。有必要通过修改省备案审查条例，推进全面依法治国，加强宪法法律的监督和实施，维护国家法治统一。

　　四是总结备案审查实践经验和解决实际问题的现实要求。省人大常委会于2018年出台、2021年修订省备案审查条例，在全国率先制定、修改了一部新时代的备案审查领域的综合性法规。条例将各级“一府一委两院”和下级人大常委会制定的规范性文件纳入同级人大常委会备案审查范围，从制度层面实现了备案审查全覆盖。明确了各级人大常委会及办公厅（室）、专委工委和制定机关等的职责，细化了备案、审查和纠正的标准、方式和程序，并首次规定了建立备案审查衔接联动、听取审议年度报告和信息平台建设使用等多项创新性规定，为全省备案审查工作提供了有力的法治保障。近年来，我省备案审查工作坚持创新发展，实践中形成了不少成熟的经验做法，比如，在全国首个建设使用全省统一的备案审查信息平台和省法规规章规范性文件数据库，首个开展乡镇、街道规范性文件备案审查工作，等等，备案审查工作整体走在全国前列，需要总结上升为法规制度，进一步规范保障备案审查工作。同时，面对新情况新问题，如各地工作发展不平衡、备案审查标准需明确等问题，需要坚持问题导向，探索制度创新，切实解决备案审查工作中的实际问题。有必要通过本次条例修订，为推进我省备案审查工作高质量发展、继续走在全国前列提供制度支撑。

　　二、贯彻党中央决策部署，突出条例修订重点

　　条例修订前共6章36条。本次修订作了较大幅度修改，新增加了14条，修改了26条并在相关条文中新增加了8款。条例修订后共6章50条。主要修改内容如下：

　　（一）明确备案审查工作的指导思想

　　条例第四条规定，备案审查应当坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻习近平法治思想，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，切实保证党中央决策部署贯彻落实，保障宪法和法律实施，发展全过程人民民主，推进全面依法治省。

　　（二）完善人大专委和常委会工作机构职责

　　进一步明确备案审查工作职责，条例第七条规定，各级人大常委会法制工作机构按照职责分工负责有关备案审查工作和备案审查工作的综合协调职责，以加强工作协调、形成备案审查合力。同时规定，明确人大各专委、常委会工作机构审查工作完成后的材料归档保存职责。

　　（三）完善备案工作制度

　　一是促进提高规范性文件制定质量，条例第八条规定，为从源头上规范制定机关的制定行为，明确制定机关依照法定权限和程序制定规范性文件并提高制定质量。

　　二是完善备案范围，条例第九条规定，为落实有件必备，省、地级以上市和自治县政府等有关国家机关根据法定授权对地方性法规、自治条例和单行条例执行中的具体问题所作的配套规定，应当向同级人大常委会报送备案。

　　三是明确形式审查职责，条例第十二条规定，各级人大常委会办公厅（室）、法制工作机构负责对报送备案的规范性文件进行形式审查。

　　（四）完善审查工作标准制度

　　一是明确完善审查工作机制，条例第十三条规定，为落实有备必审，对审查工作要求作出总体性规定，细化审查标准和内容，规范审查程序，综合运用依申请审查、主动审查等多种方式开展审查工作。

　　二是完善合法性审查标准，条例第十五条规定，将是否违反上位法规定作为一项重要标准。

　　三是完善适当性审查标准，条例第十六条规定，将采取的措施与其目的不符合比例原则作为一项重要标准。

　　四是明确合宪性问题的处理，条例第十七条规定，发现规范性文件可能存在合宪性问题的，由省人大常委会向全国人大常委会报告或者书面提出审查请求。

　　（五）健全审查工作方式和集中清理机制

　　一是完善依申请审查，条例第十九条规定，明确对审查建议进行初步审查和启动审查工作的程序，建议审查的规范性文件有本条例第十四条、第十五条、第十六条所列情形之一的，应当启动审查程序，加强与有关公民或者组织沟通，增强审查工作的针对性、时效性。审查完成后，及时向其反馈。

　　二是明确不予启动审查建议的情形和程序，条例第二十条规定，为提高审查建议办理工作质效，对建议审查的规范性文件已经修改或者废止，对建议审查的规范性文件的同一规定进行过审查并已有审查结论等五种情形，可以不予启动审查程序，在十日内告知提出审查建议的有关机关、组织和公民，并说明理由。

　　三是完善主动审查，条例第二十一条规定，围绕工作重点，结合改革发展阶段性特征，针对存在的倾向性、典型性问题，突出审查重点，提高主动审查质量和效率。

　　四是完善专项审查，条例第二十二条规定，发现特定领域的规范性文件存在共性问题的，可以开展专项审查；对运用其他审查方式中发现存在共性问题的，可以一并对相关规范性文件进行专项审查。

　　五是明确移送审查，条例第二十三条规定，明确移送审查的主体、范围、职责和处理。

　　六是明确联合审查，条例第二十四条规定，发现有关规范性文件存在涉及其他机关备案审查工作职责范围共性问题的，人大专委、常委会工作机构之间和人大常委会与其他机关之间，可以开展联合调研或者联合审查。

　　七是增强常委会工作机构的审查工作职权，根据修改后的立法法有关新规定，条例第十九条及以下相关条文规定，为将常委会工作机构审查研究职责统一修改为审查职责，并明确其可以提出审查意见。

　　八是建立集中清理工作机制，条例第二十五条规定，明确制定机关和人大常委会开展集中清理的职责和要求。对涉及重要法律制定或者修改、社会公共利益等方面的规范性文件，可以组织开展集中清理，督促有关方面及时修改或者废止不符合、不衔接、不适应法律规定、中央精神、时代要求的规定，并及时制定配套规定。组织开展集中清理，应当明确清理的范围、主要内容、时限要求等。

　　（六）完善备案审查工作的处理制度

　　一是明确审查中止程序，条例第二十八条规定，对制定机关同意对有关的规范性文件予以修改或者废止的，可以不再向其提出书面审查意见，审查中止。

　　二是完善规范性文件的纠正或撤销的规定，条例第三十条规定，为落实有错必纠要求，增强备案审查制度刚性，细化和集中规定为三种方式，对确认违法的有关规范性文件、要求制定机关限期修改或者废止，要求制定机关自行修改完善有关规范性文件或者要求其进行清理，依法予以撤销。

　　三是完善规范性文件被纠正后的后续处理程序，条例第三十一条规定，明确对存在相同问题规范性文件以及修改或者废止的规范性文件的处理规定。

　　（七）完善保障和监督制度

　　一是完善备案审查工作机构和队伍建设，条例第三十四条规定，加强工作机构和队伍建设，配备备案审查专职、专业人员。

　　二是完善备案审查工作情况报告制度，条例第三十七条规定，报告根据常委会组成人员的审议意见修改后，连同审议意见一并交由有关制定机关研究处理，并在本级人大常委会公报和网站刊载。

　　三是建立健全引导社会各方面有序参与备案审查工作机制，条例第三十八条规定，贯彻全过程人民民主理念，完善审查建议在线提交方式，畅通提出审查要求和审查建议的渠道，保障公民、组织对备案审查工作的知情权、参与权、表达权、监督权。

　　四是明确提升备案审查民主含量和质量，条例第四十条规定，在备案审查工作中充分发挥代表和基层立法联系点作用。

　　五是健全备案审查衔接联动工作机制，条例第四十一条规定，人大常委会加强与其他备案审查机关在双重备案联动、移交处理、征求意见、信息共享等方面加强协作配合，发挥工作合力。

　　六是建立健全全省统一的规范性文件备案审查信息平台，条例第四十二条规定，完善在线提出审查建议、电子备案、在线审查、数据收集等平台功能，提高备案审查效能，逐步实现备案审查工作数字化、智能化。

　　七是明确本省法规规章规范性文件数据库建设职责，条例第四十三条规定，由省人大常委会建设本省数据库并免费向社会公众提供服务，制定机关负责规范性文件的报送、更新等工作。

　　八是明确备案审查工作纳入法治广东建设考核，条例第四十三条规定，为督促有关机关依法履职，明确将制定机关报备和有关机关开展备案审查工作情况纳入法治广东建设考核。

　　九是加强备案审查理论研究和宣传，条例第四十五条规定，要求围绕加强宪法法律实施和监督加强理论研究，拓展宣传方式途径并及时开展宣传工作。

　　十是完善责任追究制度，条例第四十六条、第四十七条分别规定，明确对发现存在瞒报、迟报、漏报或者报送不规范等问题的，以及未按照要求修改、废止存在合法性等问题规范性文件的，责令改正，给予通报。

　　（八）明确人大有关工作监督和镇街备案审查制度

　　一是加强人大工作监督，条例第四十八条规定，为督促各级“一府一委两院”加强自身备案审查工作，明确人大常委会对有关国家机关的工作监督，由各级人大常委会对同级“一府一委两院”开展备案审查工作进行监督。

　　二是明确镇街备案审查工作制度，条例第四十九条规定，为打通备案审查最后一公里，落实规范性文件备案审查全覆盖要求，开展乡镇、街道规范性文件备案审查工作，参照本条例执行。

　　修订的条例，对我省备案审查制度作了既全面、系统又具体、可操作的规定，还有较多的创新性、前瞻性规定，为新时代全省各级人大常委会和其他有关机关开展备案审查工作，以及社会公众参与备案审查工作提供了坚实的法治保障。条例是当前和今后相当长时期一部引领、推动、规范和保障全省备案审查工作的基础性、综合性和创新性的地方性法规。我们要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面、准确把握条例的宗旨、指导思想、主线和主要制度规定，大力宣传和贯彻实施新修订的条例，推进全省备案审查工作高质量发展，为进一步全面深化改革、推进中国式现代化和推进全面依法治国作出广东新的贡献。