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完善科技创新地方立法 构建支持全面创新体制机制——《广东省科技创新条例》解读

　　7月31日，省十四届人大常委会第十一次会议审议通过了《广东省科技创新条例》（以下简称《条例》），自2024年10月1日起施行。《条例》是党的二十届三中全会召开后，我省在科技创新领域首部全面贯彻落实全会精神的地方性法规，是我省科技创新领域一部具有基础性、综合性、方向性的重要地方性法规，对加快培育和发展新质生产力，加快实现高水平科技自立自强，以科技创新支撑和引领经济社会高质量发展具有重要意义。

　　《条例》共十一章94条，围绕“基础研究+技术攻关+成果转化+科技金融+人才支撑”的全过程创新链谋篇布局，在全面梳理整合我省科技创新领域地方性法规、总结固化我省推进科技体制改革取得成功经验和行之有效政策措施的基础上，注重以法治方式提升政府行政效能、激活全社会创新动能，聚焦推进粤港澳大湾区国际科技创新中心建设，从优化科技创新治理体系、完善有利于基础研究和技术创新的体制机制、强化企业创新主体地位、全面激发创新主体活力、推进科技创新开放合作等方面进行了系统性的制度安排和前瞻性的创新设计，在地方乃至全国立法层面提出了多项首创性的制度措施，全方位全过程多角度引领推动我省科技创新工作创新发展。主要的内容和特点有以下几个方面：

　　一、锚定创新驱动发展战略，明确科技创新体系原则。《条例》聚焦服务国家重大战略需要，深刻把握我省在国家科技创新全局中的地位作用，第一条即提出“发展新质生产力，建设具有全球影响力的科技和产业创新高地，以科技创新支撑和引领经济社会高质量发展”这一目标任务。为加强战略谋划和系统布局，有力有效有序抓好任务落实，第三条突出强调要坚持党对科技创新工作的全面领导，并明确健全科技创新领导体制机制；第四条具体规定了坚持“四个面向”，实施“三大战略”，统筹推进教育科技人才体制机制一体改革，坚持自主创新和开放创新相互促进，加强科技创新和产业创新深度融合等科技创新的总体要求；第七条至第九条要求完善全过程创新链以及研发投入、科技评价等体系建设，聚焦加快推动粤港澳大湾区国际科技创新中心建设，促进各类创新主体合作、创新要素流动、创新环境优化，提高科技经费的财政投入总体水平，加强科技评价专业能力建设；第十条规定了推动科技创新融合发展，以科技创新引领产业创新，因地制宜发展新质生产力，加快构建现代化产业体系等内容。

　　二、突出基础研究能力建设，筑牢原始创新根基底座。当前，新一轮科技革命和产业变革深入发展，科学研究范式发生深刻变革，基础研究转化周期明显缩短，国际科技竞争向基础前沿前移。基础研究是我省科技创新的“短板”，还存在着长期稳定支持及激励措施不足，经费使用评价体系及绩效考核方式与基础研究科学规律不相符等问题。为此，《条例》注重以“硬措施”强化基础研究“硬投入”，打造科技创新“硬实力”。在加大财政投入方面，第十三条将“省级财政科技专项资金投入基础研究的比例不低于三分之一”的基础研究投入政策上升为地方性法规；鼓励有条件的县级以上人民政府加大基础研究财政投入，逐步提高基础研究投入在本级财政科技投入中的比例；明确企业、社会组织以及个人通过出资、捐赠、设立基金等方式支持基础研究的，按照有关规定给予财政、金融、税收等支持。在优化基础研究体制机制方面，第十四条强调构建符合基础研究规律的资源配置、人才培养、科技评价、激励保障等制度体系，营造科技人员潜心开展基础研究的良好环境，建立多渠道选题和快速立项机制，鼓励科技人员围绕非共识、新兴和交叉学科等方向进行自由探索，探索建立专家实名推荐的非共识项目筛选机制。第十五条要求健全符合基础研究规律的长周期评价制度，强化对基础研究人才的稳定支持；明确对基础研究优势突出的高等学校、科研机构给予长期、稳定支持，允许自主选题、自行组织、自主使用经费开展科学研究；支持高等学校、科研机构、企业和社会组织等建立完善薪酬激励制度，鼓励和吸引科技人员开展基础研究。在加强基础学科建设方面，第十六条首次在立法中提出支持高等学校建立科技发展、国家战略需求牵引的学科设置调整机制，加强基础学科、新兴学科、交叉学科建设；并要求高等学校完善符合基础学科发展规律的支持方式和评价机制，加强创新平台建设，培养多学科交叉融合的研究团队和人才，开展有组织科研，提升原始创新能力。在强化基金支持方面，第十九条首次在地方立法中明确基金管理机构的具体职责，负责基金项目组织实施管理、监督与评价、科研失信行为调查等工作。

　　三、完善技术创新制度体系，推进关键核心技术攻关。关键核心技术攻关是科技创新的重中之重。在当前世界科技竞争形势日益严峻的大背景下，我省关键核心技术受制于人问题依然严峻，尽早实现关键核心技术自主安全可控的任务日趋紧迫。为有效破解“卡脖子”技术难题困境，《条例》注重强化对技术创新各环节的组织管理，在重大项目组织管理、企业技术创新、科技型企业培育、科技型企业引领带动作用发挥、国有企业技术创新、创新平台建设、省部会商与产学研合作以及农业科技创新等方面，均进行了制度安排。比如第二十一条将我省现行且成熟有效的重大项目组织管理模式固化为法规制度，明确分类实施总承担单位负责制、主审制、并行资助、揭榜挂帅、部省市联动等模式，提升关键核心技术攻关效能。第二十二条在推动企业成为技术创新决策、科研投入、组织科研和成果转化主体方面规定了一系列措施，鼓励企业建立健全科技创新管理制度，设立研发机构，建立研发准备金制度，引进和培养科技人才，提高科技创新能力。第二十五条规定了国有企业技术创新，明确将企业的研发投入强度、创新能力建设、创新成效，以及首台（套）装备、首版次软件、首批次新材料应用等情况纳入国有企业负责人的业绩考核范围，并明确国有企业研发投入在经营业绩考核中视同利润，引导企业加大研发投入。第二十七条规定了省部会商与产学研合作，明确省人民政府应当完善与国家教育、科技、工业和信息化等部门以及高等学校、科研机构、企业科技创新会商合作机制，共同组织实施国家重大科技任务，协同解决重大科学问题和关键技术问题。等等。

　　四、加快科技成果转化应用，带动产业深度转型升级。我省虽然在科研投入、专利申请量、高新技术企业数量等方面持续领跑，但科技成果转化仍然存在着转化流程繁琐、转化周期过长、科研人员转化动力不足、市场对接不畅等“堵点”问题，“不能转”“不愿转”“不敢转”的情况依然存在。为此，《条例》作了系统性、创新性、可操作性的制度设计。在职务科技成果赋权改革方面，第二十九条探索在事先约定收益前提下，高校、科研机构可以赋予科技成果完成人职务科技成果所有权或者长期使用权，并鼓励高等学校、科研机构等单位探索创新职务科技成果转化模式，如鼓励科技人员等以跟投现金方式持有股权，鼓励采取先使用后付费等方式将职务科技成果许可给中小微企业使用。在职务科技成果单列管理方面，全国首次在立法中提出构建职务科技成果转化全流程单列管理制度体系，第三十条、第三十一条规定高等学校、科研机构等单位的职务科技成果，除涉及国家秘密、国家安全外，由单位自主管理、自主处置，自主决定是否进行资产评估，不需报主管部门、财政部门审批或者备案，不纳入国有资产保值增值管理考核范围；明确职务科技成果作价投资形成的国有股权由单位自主管理，经评估后自主处置，发生亏损时由单位审核后报主管部门备案，并进一步简化国有资产产权登记流程；同时，探索对职务科技成果作价投资形成的国有股权按时间周期、类型、阶段进行整体考核，不再单独进行考核，主管部门应当加强对科技成果相关资产处置工作的监督，指导高等学校、科研机构等单位实施科技成果相关资产单列管理。在项目结余经费促进成果转化方面，第三十二条规定了市场化方式取得的横向科研项目经费的使用管理边界，并明确经技术合同认定登记后项目结余经费可以全部奖励项目组成员。在新型研发机构成果转化方面，第六十四条首次在地方立法中提出激发新型研发机构转化动力的创新机制，规定实施科技成果转化获得的收益，在对完成、转化科技成果做出重要贡献的科技人员给予奖励和报酬后的单位留存收益部分，可以对转化科技成果做出贡献的管理人员给予现金奖励或者股权激励。

　　五、促进科技金融深度融合，发挥金融支撑保障作用。创新创业“始于科技、成于金融”，科技金融是我省科技创新的特色，但也存在着政府引导基金对早期投资的引导带动作用不够显著，创业投资机构对早期科技成果转化和初创期企业支持力度尚有不足，金融机构产品供给和服务难以匹配处于不同周期科技型企业的资金需求。着眼构建覆盖科技创新全链条和科技型企业全生命周期的科技金融服务保障体系，《条例》从构建科技创新投资基金体系、国有创业投资机构管理、拓宽基金退出渠道、科技信贷支持、知识产权融资、科技保险服务、多层次资本市场支持、跨境科技投融资等方面作了制度安排。比如第四十条明确了科技创新投资基金体系，要求引导社会资本聚焦战略性支柱产业、战略性新兴产业、未来产业，加大对种子期、初创期科技型企业的投资力度；鼓励设立长存续期限的天使投资基金、创业投资基金，并要求根据国有创业投资基金等的不同阶段，设置不同的考核指标，不以国有资本保值增值作为主要考核指标。第四十一条规定了国有创业投资机构管理，明确要求建立健全国有创业投资机构业绩考核、激励约束和容错机制，推动国有创业投资机构加大对初创期科技型企业的支持。第四十二条要求拓宽基金退出渠道，明确支持设立私募股权二级市场基金，鼓励天使投资基金、创业投资基金通过协议转让或者向私募股权二级市场基金转让基金份额等方式退出，实现资金循环使用。等等。

　　六、强化人才引育用留措施，打造一流科技人才高地。我省正在深入推进科技人才评价改革试点，但在创新人才培养发现、引进使用、激励保障等方面还存在一些短板弱项。《条例》以推进粤港澳大湾区高水平人才高地建设为牵引，积极推动科技人才发展全链条保障。在培养青年科技人员方面，第五十条第二款明确基础与应用基础研究基金和科技人才工程中支持青年科技人员两个“不低于60%”的资助比例，并规定设立青年科技创新奖项。在支持女性科技人员方面，第五十条第三款明确在科研项目、人才项目、科技奖励等方面，放宽女性科技人员申报年龄不少于2周岁。在便利外籍科技人才方面，第五十六条规定全职在粤工作的外籍科技人才经备案后可在省内从事兼职工作，并提出持人才签证的外籍科技人才入境后在粤港澳大湾区内地工作的，可以直接申请工作类居留证件，无需事先取得工作许可。在激励科研机构及其聘用人员方面，第五十八条、第五十九条要求对省属公益性科研机构从事基础性研究和社会公益性技术研究给予稳定支持，并探索实施科研机构高层次人才预聘、人员动态调整和有序流动的人力资源管理模式。

　　七、发挥区域创新特色优势，扩大对外科技交流合作。扩大高水平对外开放合作，是实现科技自立自强的必由之路。《条例》突出粤港澳大湾区国际科技创新中心区域创新特色，从粤港澳大湾区的科技合作机制、重大创新平台建设、科技交流合作、财政科研资金过境港澳使用、支持粤东西北创新发展以及国际科技合作等方面作了制度安排。比如第六十八条规定了粤港澳科技交流合作，明确支持共建粤港澳联合实验室、重大科研基础设施，支持粤港澳高等学校、科研机构联合培养研究生，支持粤港澳青年创新创业孵化载体建设，实施粤港澳青年交流合作项目等。第七十一条规定了科研用物资、科研数据跨境流动，明确要求有条件的地级以上市人民政府促进科研用物资跨境自由流动，探索实施科研用物资便捷管理模式，并支持在横琴粤澳深度合作区、前海深港现代服务业合作区、广州南沙和河套深港科技创新合作区深圳园区内的各类创新主体，以及粤港澳大湾区内的高等学校和科研机构，在国家数据跨境传输安全管理制度框架下，建设固网接入国际互联网的绿色通道。等等。

　　八、注重营造良好创新环境，充分激发创新创造活力。《条例》通篇贯彻放权赋能稳预期的总基调，注重营造良好创新生态，鼓励支持、服务保障科技创新各类主体创新创造。比如第五十九条明确支持科研机构创新体制机制，实行更灵活的管理制度。第七十四条强调持续探索激励创新的先行先试政策，建立健全科技创新容错机制，激发和保护各类创新主体开展科技创新活动的积极性。第七十六条注重完善财政科技计划绩效评价制度，强化整体绩效评价，推动实现联合评价及其结果互认。第七十七条、第七十八条要求简化预算编制、落实间接费比例、实施科研经费“包干制”等。第八十条允许科技型企业联合参与工业用地招拍挂，降低科技型企业拿地成本，提升在土地招拍挂市场的竞争力。第八十八条规定对科技创新活动相关人员实施“三个区分”的容错免责机制，并明确建立健全科技成果转化的尽职免责工作机制，构建鼓励创新、宽容失败的创新生态。等等。

　　此外，《条例》还特别关注科技安全，强调科技向善，在给予更大空间、更大自主权的同时，对健全科技安全风险监测预警和应对机制、健全科技领域国家安全协调工作制度以及加强科技保密能力建设、科技伦理治理和科研诚信建设等作出了具体规定。

　　广东是改革开放的排头兵、先行地、实验区，在加快构建支持全面创新体制机制，充分发挥科技创新在发展新质生产力、推进中国式现代化建设中的关键核心作用方面大有可为。《条例》顺应新形势、贯彻新理念、回应新关切、提出新举措，为广东科技创新工作提供了有力的法治支撑，将助力广东在强国建设、民族复兴中作出新的更大贡献。