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推进华侨捐赠兴办公益事业立法 做好新时代“侨”的文章——《广东省华侨捐赠兴办公益事业管理条例》解读

　　2020年10月13日，习近平总书记在广东省汕头市考察时指出“华侨一个最重要的特点就是爱国、爱乡、爱自己的家人。这就是中国人、中国文化、中国人的精神、中国心。中国的改革开放，中国的发展建设跟我们有这么一大批心系桑梓、心系祖国的华侨是分不开的。”广东是全国重点侨乡，是侨务大省，也是侨捐大省，广大海外侨胞、港澳同胞情系桑梓大力支持家乡建设，积极捐款赠物兴办公益事业，为我省经济社会发展作出了巨大贡献。改革开放以来，我省侨捐项目累计超过5万宗，遍布城乡各地，涉及教育、卫生、体育、工业、农业、交通等多个领域，折合人民币近600亿元。《广东省华侨捐赠兴办公益事业管理条例》（以下简称《条例》）于1997年1月颁布实施，是全国较早颁布的华侨捐赠管理省级法规之一，对加强我省华侨捐赠兴办公益事业管理发展发挥了重要作用。但随着法治建设的推进和经济社会的发展，《条例》的一些内容已经不适应新时代侨务工作的需要。为贯彻落实习近平总书记关于侨务工作重要指示批示精神，加强和改进我省海外统战和侨务工作，省人大常委会对《条例》进行首次全面修订，进一步规范和加强华侨捐赠兴办公益事业管理，维护捐赠人合法权益，将实践中具有广东特色且行之有效的经验做法上升为法规，着力为我省华侨捐赠兴办公益事业长远健康发展提供法治保障。《条例》于2024年7月31日经省十四届人大常委会第十一次会议修订通过，将于2024年9月1日起施行。《条例》共二十一条，不分章节，修订的内容主要有以下五个方面。

　　坚持与时俱进，依法扩展华侨捐赠范围

　　习近平总书记指出，“把广大海外侨胞和归侨侨眷紧密团结起来，发挥他们在中华民族伟大复兴中的积极作用，是党和国家的一项重要工作”；“最大限度把海外侨胞和归侨侨眷中蕴藏的巨大能量凝聚起来、发挥出来，为实现‘两个一百年’奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦不断作出新的更大贡献”。为适应时代的发展变化，满足社会多元化需求，广泛引导华侨捐赠兴办公益事业向我省高质量发展更多领域延伸，《条例》以相关法律以及国家有关法规政策文件为依据，进一步扩展了华侨捐赠的范围。

　　（一）扩大捐赠主体范围。根据国家有关文件要求，结全我省实际，《条例》第二条将原《条例》规定的捐赠人范围“华侨（含华侨团体或者个人）”扩展为“华侨、华侨团体、华侨投资企业”。此外，《条例》第二十条将归侨侨眷及其团体、投资企业在本省行政区域内捐赠兴办公益事业的管理和监督新纳入《条例》参照适用范围。这些规定将华侨投资企业、归侨侨眷及其团体、投资企业纳入保护范围，有利于更好地保护捐赠人权益。

　　（二）规范受赠人范围。从尊重历史、尊重捐赠人的意愿以及我省侨捐工作实践考虑，《条例》依据新修改的慈善法对受赠人的范围进行了调整，将原《条例》规定的受赠范围“国家和集体”规范调整为“依法成立的慈善组织和其他公益性社会组织、公益性非营利的事业单位、村民委员会、居民委员会”。考虑到慈善法实施以来，实践中有不少华侨通过慈善组织捐赠的情况，从有利于促进华侨捐赠兴办公益事业的角度，《条例》将慈善组织纳入受赠人的范围，同时考虑到慈善法对此有特别的规定，第二条同时明确，法律、法规对慈善组织、慈善捐赠活动有规定的，依照其规定。鉴于实际工作中存在因自然灾害或捐赠人要求政府及其部门接受捐赠的情形，《条例》依据《中华人民共和国公益事业捐赠法》新增第十条并规定，“在发生自然灾害或者境外捐赠人要求县级以上人民政府及其部门作为受赠人时，县级以上人民政府及其部门可以接受捐赠，并依照有关法律、法规规定执行。”

　　（三）拓展公益事业领域。《条例》第二条将公益事业领域由原《条例》规定的“兴办教育、科技、文化、医疗卫生、体育、福利等事业，修建公路、桥梁及用于发展工农业生产”拓展到“扶贫、济困；扶老、救孤、恤病、助残、优抚；救助自然灾害、事故灾难和公共卫生事件等突发事件造成的损害；促进教育、科学、文化卫生、体育等事业的发展；防治污染和其它公害，保护和改善生态环境；社会公共设施建设；促进社会发展进步的其他社会公共和福利事业”。与此同时，《条例》第四条规定各级人民政府应当“引导华侨捐赠兴办公益事业对接经济发展、社会进步和民生改善等相关需求。”

　　坚持以侨为本，强化捐赠人权益保护

　　为贯彻好党的侨务工作方针，实现好、维护好、发展好海外侨胞和归侨侨眷的合法权益，特别是强化对华侨捐赠兴办公益事业中相关权益的保护，《条例》注重从多方面维护和保障华侨在捐赠兴办公益事业中的权益。

　　（一）保护捐赠人自主捐赠的权利。捐赠人作为捐赠行为的发起者，依法享有自愿进行捐赠的权利，捐赠财产的使用应当尊重捐赠人的意愿。对此，《条例》第三条规定“任何单位和个人不得摊派或者变相摊派”；第五条规定“鼓励捐赠人与受赠人签订书面捐赠协议，对捐赠财产的种类、质量、数量、用途和相关权利义务等事项作出约定”“捐赠人要求签订书面捐赠协议或者法律、法规规定需要签订书面捐赠协议的，受赠人应当与捐赠人签订书面捐赠协议。”；第十一条规定“任何单位和个人不得违背捐赠人的捐赠意愿或者捐赠协议，擅自改变捐赠财产的用途；确需改变用途的，应当事先征得捐赠人同意。”为更好保护捐赠人的意愿，针对违反捐赠人的捐赠意愿和捐赠协议的行为，《条例》第七条第二款明确了捐赠人投诉的权利，并要求“侨务主管部门、捐赠项目所属业务主管部门应当及时调查核实，并根据实际情况依法进行指导、监督和处理，同时将结果及时反馈给捐赠人”。

　　（二）强化捐赠人的知情权。强化捐赠人的知情权，是构建捐赠人与受赠人的互信、促进捐赠透明、保障捐赠人的权益、强化管理监督、提高捐赠人积极性的前提和基础。《条例》第七条规定“捐赠人有权向受赠人了解捐赠财产的使用、管理情况以及捐赠工程项目的设计、施工情况”，要求受赠人“如实告知，并尊重捐赠人提出的合理意见”。第八条规定“捐赠工程项目竣工后，受赠人应当在十五日内将工程建设、建设资金的使用和工程质量验收等情况告知捐赠人。”此外，第十二条、第十三条、第十四条对改变捐赠项目用途、征收捐赠项目建设用地、征收捐赠项目建筑物及配套设施、收回捐赠项目土地使用权、报废捐赠项目等情形下，受赠人告知捐赠人的义务作了具体规定。

　　（三）保障捐赠人表彰留名的权利。针对基层普遍反映留名纪念、设立纪念性标志缺少依据的问题，条例第十五条规定“捐赠人对于捐赠项目可以留名纪念、设立纪念性标志，法律、法规规定需要批准的，从其规定。”针对被征收、拆迁、报废或者重建的华侨捐赠工程项目，该条例明确“应当结合实际保留纪念性标志或者通过留存相关实物、文献档案、图像等方式留名纪念。”考虑到捐赠人在国外生存发展环境的特殊性，遵循法治社会保护个人权益的核心原则，关于宣传报道的表彰，《条例》在第十五条还明确“对捐赠人及其善行义举进行宣传报道和表彰，应当事先征得捐赠人同意”，更好保障捐赠人对隐私保护的需求。

　　（四）明确捐赠人税收优惠权。税收属于国家事权，相关法律对捐赠人捐赠公益事业享受税收优惠已有明确规定，为强调社会对华侨捐赠兴办公益事业善行义举的支持和鼓励，促进公益事业发展，《条例》第十六条作出衔接性的规定，明确“华侨捐赠兴办公益事业依法享受税收优惠。”

　　坚持全过程监管，健全捐赠财产监督管理体系

　　针对我省侨捐监管工作中存在部分工作环节的立法规范尚需健全，有的老旧捐赠项目未有明晰法定处理途径等问题，《条例》本次修订通过新增部分条款、修改相关内容，确保监管内容全面涵盖侨捐项目从起始到终结（含项目报废、改变用途、征收）的整个过程，推动形成完善的监督管理体系。

　　（一）加强华侨捐赠的备案与核定。为加强捐赠的初始管理、《条例》第六条规定“受赠人接受捐赠后，应当在十五日内向捐赠人开具公益事业捐赠票据或者其他合法、有效的收据，将捐赠财产登记造册，妥善保管，并在三十日内报捐赠项目所在地县级以上人民政府侨务主管部门和捐赠项目所属业务主管部门备案。捐赠的款项应当专项核算、专款专用。”“捐赠项目所在地县级以上人民政府侨务主管部门对捐赠项目情况进行核定，并经本级人民政府确认后，根据捐赠人的意愿，颁发捐赠证书。”

　　（二）强化捐赠工程项目的管理。考虑到工程项目比较复杂，为减少工程项目后续纠纷，《条例》第五条规定“捐赠人捐赠财产兴建公益事业工程项目，应当与受赠人订立捐赠协议，对工程项目的资金、设计、建设、管理和使用作出约定。”为加强捐赠工程项目建设的管理，保障工程质量，《条例》第八条规定“捐赠工程项目由受赠人或者受赠人与捐赠人共同设立筹建机构负责有关事宜”“在捐赠工程项目实施过程中，受赠人应当通过抽查、验收、决算审计等方式，加强质量监管。”

　　（三）完善捐赠项目的使用管理和公开监督。为加强捐赠项目，《条例》第九条规定“受赠人应当按照国家和省的有关规定，建立健全财务会计、资产使用等各项管理制度，做好捐赠项目资金管理和维修保养等工作。”“为强化监督检查，《条例》第九条规定“捐赠项目所属业务主管部门应当对捐赠项目的使用和管理进行监督和检查。”“受赠人应当公开接受捐赠的情况和受赠财产的使用、管理情况，接受社会监督。”

　　（四）新增征收和收回规定。基于城乡建设、发展以及公共利益的需要，《条例》新增第十二条并规定，“征收捐赠项目建筑物及配套设施或者收回捐赠项目土地使用权的，受赠人应当告知捐赠人，并报捐赠项目所在地县级以上人民政府侨务主管部门和捐赠项目所属业务主管部门备案。捐赠项目建筑物及配套设施的征收、土地使用权的收回以及相应补偿或者安置，应当按照法律、法规规定执行，补偿费用应当用于公益事业。”

　　（五）健全捐赠项目报废规定。我省华侨捐赠行为时间跨度大，部分侨捐项目因年代久远其使用功能已弱化或已完全丧失，需要报废，但由于缺乏具体法律法规进行规范，基层难以对侨捐项目开展报废处理。《条例》新增第十三条并规定“对于需要报废的捐赠项目，受赠人应当按照国家和省的有关规定报废，并向捐赠人说明情况。受赠人完成捐赠项目报废手续并依法办理注销登记后，应当在三十日内报捐赠项目所在地县级以上人民政府侨务主管部门和捐赠项目所属业务主管部门备案。”

　　（六）补充公告程序规定。实际工作中，存在因联系不到捐赠人，捐赠项目在改变用途、征收收回、进行报废等方面存在的问题比较突出。《条例》新增第十四条并规定“对于需要改变捐赠项目用途、征收捐赠项目建筑物及配套设施、收回捐赠项目土地使用权、报废捐赠项目，但是捐赠人已死亡或者无法联系的，明确受赠人应当告知其配偶、子女、父母；无法与捐赠人及其配偶、子女、父母取得联系的，应当通过县级以上人民政府侨务主管部门门户网站、县级以上归国华侨联合会门户网站或者侨刊乡讯等进行公告，公告时间为六个月。无法与捐赠的华侨团体、华侨投资企业取得联系的，受赠人应当通过前述方式进行公告。捐赠协议另有约定的，按照其约定执行。”

　　坚持责任法定，明确工作主体责任

　　明确责任是有序开展华侨捐赠管理监督，提高管理监督质量和水平，维护捐赠人合法权益，增强华侨捐赠积极性的有力保证。《条例》进一步明确了政府、相关业务主管部门、受赠人等主体在华侨捐赠兴办公益事业中分别应当承担的相关责任。

　　（一）明确管理监督的责任主体。为明确各部门责任，《条例》第四条规定“县级以上人民政府侨务主管部门依法对华侨捐赠兴办公益事业实施管理和监督。”“教育、科技、民政、生态环境、文化、卫生健康、体育交通运输等业务主管部门按照各自职责做好华侨捐赠兴办公益事业项目的管理工作。”为明确捐赠项目的具体督管部门，《条例》第九条进一步规定“捐赠项目所属业务主管部门应当对捐赠项目的使用和管理进行监督和检查。”

　　（二）明确受赠人的法律责任。《条例》第十八条规定“受赠人有下列情形之一的，由捐赠项目所在地县级以上人民政府侨务主管部门或者捐赠项目所属业务主管部门责令改正：（一）接受捐赠后，未按照规定备案；（二）捐赠项目用途改变后，未按照规定备案；（三）捐赠项目建设用地、建筑物及配套设施被征收，或者土地使用权被收回后，未按照规定备案；（四）完成捐赠项目报废手续并依法办理注销登记后，未按照规定备案。”

　　（三）明确政府部门、基层群众性自治组织及相关工作人员的法律责任。《条例》第十九条规定，各级人民政府、有关部门及其工作人员，对有摊派或者变相摊派捐赠任务、强行指定志愿者和慈善组织提供服务、未依法履行监督管理职责、私分、挪用、截留或者侵占捐赠财产、其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等情形的，由上级机关或者监察机关责令改正；依法应当给予处分的，由任免机关或者监察机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。该条同时还规定：村民委员会，居民委员会及其工作人员有摊派或者变相摊派捐赠任务、强行指定志愿者和慈善组织提供服务的、未依法履行监督管理职责的、私分或挪用或截留或侵占捐赠财产等情形的，由捐赠项目所属业务主管部门责令改正；依法应当给予处分的，由监察机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。