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自治区人大常委会执法检查组关于检查《广西壮族自治区劳动人事争议调解仲裁条例》实施情况的报告

　　——2024年7月23日在广西壮族自治区第十四届人民代表大会常务委员会第十次会议上

　　自治区人大常委会副主任
自治区人大常委会执法检查组组长杨静华

　　自治区人大常委会：

　　劳动人事争议调解仲裁是矛盾纠纷多元化解机制的重要组成部分，也是稳定和促进就业、推动经济社会高质量发展的重要内容。党的二十大报告明确指出，健全劳动法律法规，完善劳动关系协商协调机制，完善劳动者权益保障制度；提高防范化解重大风险能力，严密防范系统性安全风险；及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态。习近平总书记历次视察广西时强调，要严密防范各种风险挑战，落实就业优先战略和积极就业政策，着力解决好就业、教育、医疗、住房、养老、托幼等民生问题。

　　2021年5月，自治区第十三届人大常委会第二十三次会议审议通过《广西壮族自治区劳动人事争议调解仲裁条例》（以下简称《条例》），为我区有效处理劳动人事争议，构建和谐劳动关系提供了法治保障。为深入贯彻落实党的二十大精神和习近平总书记关于广西工作论述的重要要求，进一步促进《条例》实施，助力我区稳定和促进就业，推动广西高质量发展，自治区人大常委会将检查《条例》实施情况列入2024年监督工作计划，并于4月至7月组织开展执法检查。现将有关情况报告如下。

　　一、执法检查组织实施的基本情况

　　自治区人大常委会高度重视此次执法检查，成立了以常委会副主任杨静华为组长，社会建设委员会主任委员王西冀为副组长，部分常委会委员、社会建设委员会组成人员和部分自治区人大代表为成员的执法检查组，认真开展《条例》执法检查。

　　在4月准备工作的基础上，5月上旬，执法检查组召开《条例》专题学习会，逐章逐条逐款学习研讨，并请自治区人社厅负责同志介绍《条例》执行情况；中旬，赴南宁市开展前期执法调研，提前了解相关情况，制定了切实可行的工作方案。5月27日，执法检查组在南宁召开执法检查组全体会议暨自治区层面汇报会，听取自治区人民政府、自治区高级人民法院、南宁市人民政府及自治区司法厅、财政厅、人社厅、住建厅、总工会、工商联等区直部门汇报，并邀请自治区党委政法委、广西企业与企业家联合会介绍有关情况。6月，执法检查组分3个小组深入南宁、北海、钦州、玉林、柳州市开展执法检查，委托桂林、百色、贺州、崇左市人大常委会对本行政区域内《条例》实施情况进行检查。

　　本次执法检查紧扣《条例》规定，坚持问题导向，改进检查方式，注重监督实效，主要突出以下四个特点：一是聚焦重点领域，确定执法检查重点。检查组紧扣《条例》规定，将政府和部门职责、三方机制、财政资金保障以及劳动人事争议预防、协商、调解、仲裁等方面规定的落实情况作为本次执法检查的重点，聚焦农民工、灵活就业人员、下岗职工等重点群体反映诉求强烈的问题逐一检查，充分发挥“法律巡视”监督利剑作用。二是坚持问题导向，下沉一线落地检查。检查组带着问题去开展前期执法调研，奔着问题去实地检查，盯着问题督促有关方面抓好整改，赴5个设区市13个县（市、区），采取召开汇报会、现场访谈、一线查核等方式，深入仲裁院、多元调解中心、企业商会、项目建设工地、中小微企业等20个基层点进行落地检查，了解基层情况，听取群众声音。同时，邀请社会建设领域代表小组的部分代表参加执法检查，在广西人大网上发布执法检查公告广泛征求意见，引导受委托的市人大依托人大代表联络站（点）、基层立法联系点下沉基层一线检查。三是统筹运用多种方式，同向发力印证工作实效。检查组围绕中心，服务大局，结合近年来在劳动就业领域开展的工作，将执法检查与开展督办《关于构建和谐劳动关系的调解仲裁机制助推市场经营主体高质量发展的建议》（281号）、办理关于制定《广西壮族自治区失业保险条例》的议案（8号）、跟踪监督2023年自治区人民政府对常委会关于稳定和促进就业工作审议意见研究落实情况等工作统筹推进，既形成工作合力，以多方式从多角度检查印证工作实效，又减轻基层负担，提高执法检查效能。四是检查与宣传相结合，营造支持执法检查和《条例》实施的良好氛围。检查组从部署执法检查工作开始，就注重加强对《条例》的学习宣传，践行“立法者说法、执法者说法、用法者说法”要求，发动人大、政府、企业、劳动者等各方力量，将《条例》宣传工作贯穿执法检查全过程，营造支持执法检查和《条例》实施的良好氛围。7月，检查组还对《条例》的知晓率展开问卷调查。

　　二、贯彻实施《条例》的主要情况

　　《条例》自2021年7月1日施行以来，全区各级人民政府认真贯彻实施《条例》，采取有力措施，努力构建党委领导、政府负责、部门协同、社会参与的矛盾纠纷多元化解工作体系，劳动关系领域各类风险隐患得到有效防范化解，牢牢守住了不发生系统性风险的底线，工作成效明显。2020年至2023年，我区在全国保障农民工工资支付工作考核中均为A等，自治区人民政府连续4年获得通报表扬；率先建成省级集中免费电子劳动合同系统，工作走在全国前列；启动劳动人事争议仲裁标准化建设，成为全国少数制定标准的省份之一。2023年，全区劳动人事争议仲裁结案率99.1%，调解成功率78.2%，实现连续四年提升，排在全国前列。

　　（一）工作保障基础不断扎牢。和谐劳动关系新格局基本形成。贯彻《条例》第四条、第五条、第六条、第十四条规定，自治区党委、自治区人民政府高度重视和谐劳动关系工作，刘宁、蓝天立同志多次作出指示批示，成立自治区就业促进和劳动保护工作领导小组，把劳动人事争议多元化解机制建设纳入全区经济社会发展总体规划、政府目标责任和平安建设考核体系统筹推进，构建政府、工会、企业代表组织“三方”和人社、工会、工商联、企业与企业家联合会“四家”共商共建和谐劳动关系新格局。财政经费投入不断加大。贯彻《条例》第十一条关于“劳动人事争议调解、仲裁工作经费依法由同级财政予以保障”规定，明确2023年—2025年由自治区本级财政给予1800万元、自治区总工会给予3600万元用于支持全区各地劳动人事争议多元调解平台实体化建设。2023年，全区劳动人事争议调解仲裁的财政支出共2810万元，其中各市县为2761万元，区本级为49万元。信息化建设有序推进。贯彻《条例》第十条规定，加快“数智人社”信息化系统建设，推动全区仲裁机构、调解组织信息线上登记、线上调解、网上庭审，实现劳动人事争议案件受理、立案、开庭、送达全流程网上办理，推进人社、住建、法院、司法、工会、工商联等部门调解信息平台融通，率先建成省级集中免费电子劳动合同系统，覆盖全区14个设区市。法律援助工作务实有效。贯彻《条例》第九条规定，统筹人社、司法、总工会等单位共同推进劳动人事争议法律援助工作，扩大调解仲裁的法律援助范围，推动全区74个仲裁机构设立法律援助工作站，实现法援律师坐班值班。2023年，全区各级法律援助机构共办理涉劳动争议案件15610件。

　　（二）源头治理效能不断提升。靠前服务市场经营主体扎实推进。贯彻《条例》第十七条至第十九条和第二十二条规定，常态化开展“加强预防调解，服务八桂企业”活动、“和谐同行”、“尊法守法·携手筑梦”企业培育行动，对市场经营主体存在违法解除劳动合同、拖欠工资等苗头性、倾向性问题及时干预，从源头上防范用工风险。网格化监测落实有力。贯彻《条例》第十六条规定，全区建立劳动领域政治安全和劳动关系信息监测点800余个，聘用监测员800余人，动态监测信息，分类妥善调处争议。对监测发现风险隐患，发挥劳动法律监督“一函两书”（工会劳动法律监督提示函、工会劳动法律监督意见书、工会劳动法律监督建议书）作用，及时纠正企业违反劳动法律法规行为。协商和解效果明显。贯彻《条例》第二十五条、第二十七条、第二十八条规定，全区建有113个调解员库、110个劳动争议处理的专业性人民调解组织，定期培训全区13827名在册劳动关系协调员。2023年，全区受理十人以上集体争议案件219件，同比下降19.1%，五十人以上集体争议案件16件，同比下降27.2%，没有发生因相关争议处理不当引发的连锁性群体性事件。

　　（三）多元调解工作体系不断完善。多元调解平台日益健全。贯彻《条例》第二十四条第一款规定，构建“人社+法院+司法+工会+N”多元调解机制，打造实体化“一中心、多工作室、多站点”多元调解平台，融合法律咨询、人民调解、仲裁调解、司法调解、法律援助等职能，推动“调、裁、诉、援”一体化调解服务。目前，全区已建立166个市县多元调解中心。新就业形态群体争议调处得到重视。贯彻《条例》第二十条、第二十一条规定，开展新就业形态企业集体协商试点工作，并依托多元调解平台设立17个新就业形态劳动争议调解组织，常态化组织人社、法院、工会、企联等力量，对出行、外卖、即时配送、同城货运等平台企业开展指导服务，落实新形态劳动者权益保障。欠薪根治不断强化。贯彻《条例》第十六条规定，优化广西工程建设领域农民工工资省级监控预警“桂薪宝”、广西智慧监察系统平台功能，推进“根治欠薪·桂在行动”专项服务行动，开展无欠薪示范项目创建等12项专项整治，推动根治欠薪制度“全覆盖、实运转”。

　　（四）仲裁服务水平不断提高。“仲裁+N”衔接机制得以建立。贯彻《条例》第四章第四节规定，建立人社、司法、法院、工会、工商联、企联等单位办案程序衔接机制，畅通诉调对接、裁审衔接、法律援助渠道，推动劳动人事争议一窗受理、共同化解，提升劳动维权服务效能。仲裁场所建设持续加强。贯彻《条例》第三十三条规定，落实国家人社事业发展“十四五”规划、人社部和自治区政府战略合作协议要求，启动仲裁标准化建设行动，持续优化各地仲裁机构内部职能分工，完善仲裁场所和智能设施设备，提升办案质量。统一仲裁标准尺度行动有力。贯彻《条例》第四章规定，在立案方面，出台专门文件规范因补缴养老保险要求确认劳动关系争议的立案标准；法律适用方面，人社、法院等部门联合印发审理劳动人事争议案件若干问题指导意见；裁决方面，定期召开全区专家会议研讨疑难案件，为全区统一裁量标准尺度，提供重要意见参考。简易速裁工作有效推进。贯彻《条例》第十三条规定，创新建立速裁庭和速裁团，充分利用容缺受理、简易程序、终局裁决等手段，推动案件快立快结。目前，全区成立速裁庭和速裁团101个，实现实体仲裁机构全覆盖，办结涉农民工工资等争议1.2万件。

　　三、《条例》实施存在的主要问题

　　检查发现，《条例》实施还存在一些突出问题，值得高度重视并研究解决。

　　（一）争议案件持续呈现总量高位运行与办理难度加大并存的态势。落实《条例》第四条、第五条关于政府和部门职责，第六条关于健全三方机制和第十四条关于构建和谐劳动关系的规定还不够到位，主要表现在三个方面：一是案件总数逐年上升。近年来，受经济环境、市场环境等因素影响，我区劳动人事争议案件总数逐年上升，2023年全区劳动人事调解仲裁案件总数突破9.7万件，近五年年均增长率达27.2%。同时，涉中小微型私营企业、农民工、依托平台经济发展的灵活就业人员等劳动争议持续增加，其中涉私营企业争议比重超95%，且劳资双方利益诉求不再是单一的劳动报酬争议，确认劳动关系、解除劳动合同、未缴社保待遇赔偿等诉求多样化，各地化解争议压力增大。二是集体争议仍有发生。全区近三年调处的集体争议中，近四分之一集中在建筑工程行业。一方面，部分建筑工程行业工程资金监管还不够到位，违法发包、转包、分包和挂靠等现象不同程度存在，容易引发欠付材料款、人工费产生的买卖合同、劳动争议纠纷。另一方面，受房地产行业低迷等因素影响，相关信贷政策有了调整，一些工程项目竣工难、交房难、支付薪酬难，加上一些行业监管责任落实不到位，导致工资支付集体争议潜在风险增多。三是部门协同及普法宣传尚待加强。据自治区司法厅反映，劳动人事争议调解工作目前存在两条线分头负责，一条由人力资源和社会保障部门负责，一条由司法行政部门负责，司法行政部门只能统计和掌握在当地司法局备案的劳动人事争议调解组织的工作情况。同时，检查组发放306份调查问卷（企业、企业职工、个体经营者、农民工、灵活就业人员）发现，虽有99.67%的受访者知道《条例》的存在，但仍有36.6%的受访者未能掌握劳动争议仲裁和调解的基本程序和流程，对如何运用《条例》维权了解不多。

　　（二）基层基础综合保障水平与和谐劳动关系新格局要求仍不够匹配。检查发现，各地反映诉求较多、较为集中的主要是基层调解仲裁人员少、经费少、场地缺的问题。一是队伍力量比较薄弱。《条例》第二十七条、第二十八条对调解员的选任与管理，第三十三条至第三十五条对仲裁员的选任管理及仲裁辅助人员作出了规定。检查发现，各级仲裁机构人员变动较大，人员流出多、流入少，专兼职仲裁员不足，办案辅助人员紧缺。全区各级仲裁机构现有仲裁员950人，但长期在一线办案的专职仲裁员仅542人。2023年，全区专职仲裁员人均办案74件/年，人均办案数逐年增长。其中，全区案件数最多的南宁市，仲裁员人均办案达306件/年，案多人少矛盾突出。二是财政经费投入不足。《条例》第十一条对加强调解、仲裁工作经费保障、给予相关办案补助和政府购买服务等方面作了规定。检查发现，近年来不少地方政府财政紧张，政府购买服务力度有限，基层调解组织和仲裁机构经费保障不足甚至有些未列入同级财政预算予以保障，制约了调解仲裁工作质效。三是基础设施建设滞后。《条例》第二十四、第三十三条对调解组织和仲裁机构建设作了规定，但部分地方尤其是基层一线调解组织工作场地紧张，大多数与信访、综治维稳、社保服务一起合署办公，仲裁机构硬件基础设施薄弱，高拍扫描仪、录音录像、庭审三方电脑同步记录等办案设备和立案庭、档案室、法律援助区等场所未能达到“建标准院、设标准庭”要求，难以满足日益增长的案件办理需要。

　　（三）预防调解仲裁工作质效与人民群众日益增长的维权需求仍有差距。《条例》在第二章至第四章对预防、调解、仲裁三方面内容作了重点规定，旨在通过环环相扣、层层递进的法律规定，公正、及时处理劳动人事争议。检查发现，我区在有效处理劳动人事争议上还存在不足，主要表现在三个方面：一是数据壁垒尚未完全打通。落实《条例》第十条关于信息化建设的规定不到位，司法行政、人社、工会、法院、工商联等部门的数据信息互通共享还不通畅，预防、调解、仲裁、审判的协同信息化平台还未建立起来。受技术、资金等因素影响，个别地方的纠纷化解工作依然处于传统的纸质办公模式，信息化工作几乎空白。二是调解工作还存在薄弱环节。“人社+法院+司法+工会+N”多元调解机制在各地落实情况不一，“一中心、多工作室、多站点”多元调解平台作用未得到充分发挥。基层调解组织功能较弱，依法调解能力有待提高。有些调解存在“资强劳弱”的先入为主思想，基于书面材料进行调解的多，深入实地调查研究的少，调解工作浮于表面，致使调解效果不理想，息裁息诉率低。三是仲裁质效有待提升。虽然我区在优化仲裁程序、统一仲裁标准尺度等方面作了不少努力，但对照《条例》规定，一些复杂案件的仲裁流程仍显繁琐，证据认定等环节耗费时间较长，相关法律政策适用标准和类案办理标准还不统一，个别地方仍存在办案流程不规范、逾期结案、档案整理失序等不符合“办标准案”的问题，与群众及时、高效的维权需求存在较大差距。

　　（四）《条例》有关规定与现行政策制度的衔接仍有待进一步完善。为加强和改进劳动人事争议调解仲裁工作，我区制定推行了系列政策举措，并将许多制度机制写入了《条例》。但对标对表党中央和自治区党委最新部署要求、人民群众新期待和新形势发展变化，《条例》和相关政策制度衔接有待进一步完善。一是调查取证难问题依然存在。《条例》第五十条第一款规定了仲裁委员会根据当事人申请或者审理案件需要，可以依法调查收集证据，也可以根据需要委托其他仲裁委员会或者其他单位调查取证。但因《条例》未明确“其他单位”的范围，在实践中，劳动仲裁委员会依法向银行等部门申请调查难以实现，直接影响相关劳动人事争议案件的处理。目前，银行主要以《金融机构协助查询、冻结、扣划工作管理规定》第二条规定中“未列明劳动仲裁机构为有权机关”为理由，拒绝仲裁委的调查申请。二是新业态案件仲裁审理标准尚未规范。新业态案件法律关系难以界定，《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》和《新就业形态劳动者休息和劳动报酬权益保障指引》等文件对健全新就业形态劳动者权益保障工作机制予以了规定，但未明确仲裁审理的要素与标准，导致审理难度加大。三是《条例》与新发展变化不相适应。快速发展的新业态产生的劳动争议纠纷处理在《条例》中没有体现，一些实践中行之有效的经验做法如工会劳动法律监督“一函两书”和仲裁建议书、司法建议书、多元调解机制等未写入《条例》，影响了《条例》法治保障效果。

　　四、进一步实施好《条例》的意见建议

　　及时有效处理劳动人事争议，事关维护当事人合法权益、推进社会公平正义，事关矛盾纠纷多元化解、防范重大风险，事关促进高质量充分就业、推动高质量发展。自治区人民政府及有关部门要进一步抓好《条例》的贯彻实施，更好地推动党的二十大精神、习近平总书记关于广西工作论述的重要要求落地见效，更好地推动我区经济社会高质量发展。

　　（一）加强统筹协调，以坚实的组织保障推动《条例》有力实施。进一步落实《条例》第四条、第五条、第六条、第十四条规定，推动党委领导、政府负责、部门协同、全社会参与的和谐劳动关系新格局发挥实质作用。1.压实各方责任。加强党对劳动人事争议处理工作的领导，积极推动劳动人事争议处理纳入各级党委、政府的重要议事日程，发挥就业促进和劳动保护工作领导小组统筹协调作用，压紧压实属地政府责任和部门责任。2.强化部门协同联动。健全完善劳动关系协调机制，建立由人社、法院、工会和企业代表组织等单位负责同志轮流担任总召集人的联席会议机制。进一步落实《条例》第十条规定，以“数智人社”信息化系统建设为依托，加快推进“互联网＋调解仲裁”信息化建设，打通司法行政、人社、住建、水利、交通、工会、法院、税务、工商联等部门的数据信息壁垒，实现信息共享，数据共用，结果共悉。3.加大《条例》宣传力度。加强对《条例》及相关法律政策的宣传，务实推动“立法者说法、执法者说法、用法者说法”活动，积极向市场经营主体和劳动者提供政策法律咨询帮助，引导企业依法处理、劳动者依法维权，让全社会尤其是争议当事人知法、懂法、用法。

　　（二）夯实基础保障，以坚强的阵地建设推动《条例》有序实施。坚持问题导向，针对基层调解仲裁人员少、经费少、场地缺的问题，切实加强劳动人事争议处理的人、财、物的基础保障建设。4.加强队伍建设。进一步落实《条例》第二十七条、第二十八条、第三十三条至第三十五条规定，持续推进调解员库建设，积极吸纳工会工作者、仲裁员、劳动保障监察协管员、法学专家、退休法官、退休工会负责人及法律服务律师等社会力量入库使用。发挥仲裁委员会成员单位的作用，推动派驻兼职仲裁员常驻仲裁院，提高兼职仲裁员办案参与率。落实《条例》第十五条规定，试行多部门联合开展业务培训。加大对劳动人事争议处理表现突出的集体和个人培树表彰力度。5.加强资金保障。认真落实《条例》第十一条规定，立足本地实际，加强经费保障，将调解仲裁工作纳入政府购买服务指导性目录。用好用足全区多元调解平台实体化建设资金，充分发挥财政资金的使用效益。加大对基层调解组织建设的资金倾斜力度。6.加强场所建设。进一步落实《条例》第三十三条规定，按照“建标准院、设标准庭”要求，深入推进仲裁标准化建设，不断优化各地仲裁机构场所、人员和智能设施设备。

　　（三）坚持系统推进，以优良的争议处理机制推动《条例》有效实施。坚持系统观念，打造劳动人事争议的预防、协商、调解、仲裁、审判全链条连接。7.深化风险预防机制。进一步落实《条例》第十六条、第二十二条规定，聚焦农民工和劳务派遣、新就业形态劳动者、下岗职工等重点群体，围绕确认劳动关系、追索劳动报酬、解除和终止劳动合同等主要争议，强化综合预警研判、网格化监测及联合处置。进一步落实《条例》第二十条、第二十一条规定，指导企业依法签订劳动合同、依法履行劳动法律法规，指导企业建立内部协商机制，帮助争议多发的私营企业逐步提升预防化解劳动争议能力。8.完善多元调解机制。进一步落实《条例》第二十四条、第二十五条规定，深入实施“人社+法院+司法+工会+N”多元调解机制，推动实现劳动人事争议调解与人民调解、行政调解、司法调解联动。加快推进“一中心、多工作室、多站点”多元调解平台体系建设，加强多元调解中心场地、经费和人员力量配备。持续打造金牌调解组织，以评带建促进基层调解组织创新升级。认真落实好《条例》第三十一条规定，落实调解协议仲裁审查确认和司法确认制度，提升调解协议的权威性和可执行性。加强调解与仲裁、诉讼的衔接，推行仲裁员分片联系调解组织、仲裁调解建议书和人民法院特邀调解员等制度。9.优化办案机制。落实《条例》第三十二条、第三十六条和第四章第四节规定，发挥劳动人事争议仲裁委员会作用，常态化开展仲裁专家研讨会、重点难点问题和典型案例研讨会，出台仲裁办案指导规范或典型案例，着力解决法律政策适用不统一问题，统一类案办理标准。推广速裁、要素式办理、书面审理等办案模式，着力提高仲裁案件办结效率。严格把关办案标准和办案质量，及时查补制度和程序漏洞，纠正法律适用错误等问题。加强仲裁委员会（仲裁院）与人民法院的衔接，统一裁审受理范围和法律适用标准，协同提升劳动争议案件处理质效。

　　（四）强化顶层设计，以健全的法规制度推动《条例》全面实施。在抓好《条例》和政策制度的衔接落实的同时，也应根据形势发展变化不断完善政策法规制度，强化顶层设计，更好地推动《条例》全面有效实施。10.加强政策研究。从全国和全区经济发展和劳动就业的宏观层面，结合预警监测和调解仲裁工作实际，深入分析研究我区劳动人事争议发展的新动向新变化，针对现实存在的问题，研究出台更加贴近时势、更加及时有效处理劳动人事争议的政策制度。加强新就业形态劳动纠纷案件源头预防，广泛建立新就业形态一站式调解中心，尽快明确仲裁审理的要素与标准，实现此类案件裁审统一。针对办案补助问题，我区人社部门要加强与国家和自治区有关部门的沟通协调，尽快完善仲裁员办案补助发放的政策文件，落实办案补助发放，稳定仲裁办案队伍，真正落实好《条例》第十一条规定。11.推进法治建设。《劳动争议调解仲裁法》自2008年5月1日起施行以来，目前已实施16年，相关法律规定与现实发展不相符合问题日益显现，各有关方面关于修订法律的声音日渐突出。检查发现，部分《条例》内容与现实发展也不相适应。我区有关部门要密切关注《劳动法》《劳动合同法》《就业促进法》尤其是《劳动争议调解仲裁法》的修订动态，紧跟国家立法步伐，在进一步抓好《条例》贯彻实施的同时，加强对《条例》修订的调研论证，考虑细化《条例》相关规定，将新就业形态案件处理和实践中行之有效的经验做法纳入《条例》，待立法条件成熟时适时启动《条例》修订进程，推动修订后的《条例》更具科学性、时代性、针对性和可操作性。

　　附件：2019年—2023年全区劳动人事争议处理情况表