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推进地方立法精细化浅析——以《四川省工伤保险条例》为例

　　中国特色社会主义法律体系建立后，地方立法的主要矛盾已从数量不足、内容不多转变为质量不高、适用性不强、特色不鲜明的问题。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出要“深入推进科学立法、民主立法。加强人大对立法工作的组织协调，健全立法起草、论证、协调、审议机制，健全向下级人大征询立法意见机制，建立基层立法联系点制度，推进立法精细化。”栗战书委员长指出，“国家已经制定法律、行政法规的，要通过地方立法细化、具体化，打通‘最后一公里’。”推进地方立法精细化应成为当前提高地方立法质量和效率，充分发挥地方性法规补充、实施、探索作用的重心和关键。下面，本文将以《四川省工伤保险条例》为例，浅析提高地方立法精细化程度的路径和思考。

　　《四川省工伤保险条例》简介

　　工伤保险是社会保险制度的重要组成部分，对保障职工合法权益、分散用人单位工伤风险、维护社会和谐稳定等具有重要作用。党的十九大报告中明确指出，要按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系，并完善工伤保险制度。《社会保险法》、国务院《工伤保险条例》对工伤保险的覆盖对象、基金管理、待遇保障、法律责任等方面作出了规定。但由于上述法律法规的部分规定较为原则，授权性条款较多，四川在工伤保险制度的实施过程中，各地出现了法规适用范围不统一、工伤责任界限不清晰、工伤认定程序不规范、认定申请期限不明确等问题；同时，随着经济社会的发展，工伤保险工作中出现了一些新情况、新问题，需要在制度上及时作出回应。因此，结合四川实际制定工伤保险地方性法规十分必要。2016 年，条例立法调研论证工作启动。2020 年 7 月，省十三届人大常委会第 20 次会议审议通过了该条例。2020 年 9 月 1 日，《四川省工伤保险条例》开始施行。

　　《四川省工伤保险条例》的主要内容

　　《四川省工伤保险条例》分总则、工伤认定、劳动能力鉴定、工伤保险待遇、法律责任、附则六章，共 49 条。结合四川实际，较上位法作出的细化、补充类制度主要有：一是适当扩大了工伤保险参保范围，加强了对超龄职工、在校学生、实习医学生、参加住院医师等规范化培训的社会学员几类特定群体的工伤保险权利保障。二是紧密结合当前重大传染病疫情预防和救治工作实际，将医务人员在重大传染病疫情防控工作中感染该传染病的情形纳入工伤保障范围。三是针对农民工流动性大、劳动关系不稳定以及就业岗位工伤风险相对较高等特点，对未参加工伤保险职工的待遇保障问题作出了规定，并明确“用人单位不依法参加工伤保险的，由有关部门按照规定纳入诚信档案。”四是为依法推进我省工伤保险省级统筹等工作的实施，规定“省人民政府社会保险、财政、税务等部门，在各自职责范围内，经省人民政府授权，依据国家相关规定，做好确定、调整、发布我省工伤保险待遇标准、费率等工作”。五是为促进工伤预防和职业康复工作，在着力保障工伤职工待遇的同时，细化了工伤预防与宣传、信息化建设等内容。

　　推进地方立法精细化的几点思考

　　地方立法是对上位法的补充和细化，赋予地方立法权，就是要求各地从本地实际出发，解决突出问题。地方立法一定要有地方特色，走精细化的路子。通过分析《四川省工伤保险条例》的立法过程，可以得出以下几点启示。

　　（一）推进地方立法精细化，首先要选题精准。地方立法的意义和价值在于被客观需要，一是促进和保障本地区科学执政的需要，二是回应人民群众愿望的需要，三是符合新发展理念的需要。制定地方立法计划时应当认真研究把握科学发展大局，找准立法服务大局的结合点与着力点，把有限的立法资源用在最急需的立法项目上，切忌简单重复上位法、盲目攀比周边地区跟风立法、或者是指定立法。省委全会多次指出，要坚持以人民为中心的发展思想，推动社会民生事业全面进步，着力解决教育、医疗、就业、社保等群众“急难愁盼”的民生问题。省人大常委会将制定工伤保险条例及时列入立法计划，就是以民为本，切实贯彻中央、省委决策部署的具体体现。

　　（二）推进地方立法精细化，要坚持科学立法、民主立法、依法立法。一是要坚决维护国家法治统一。属于地方事权范围内的，只要有利于深化改革、激发社会活力、促进民生改善，地方人大在立法权限内都可以积极探索，但不能与国家立法相抵触，不能违反上位法。二是要坚持公平正义，符合法理。《四川省工伤保险条例》起草、审议过程中，许多同志提出将公务员及“两委”干部纳入工伤保险范围。全国部分省（区、市）和我省成都、绵阳等 9 个市（州）已将公务员和参公管理人员全部纳入工伤保险参保范围。但我们认为工伤保险制度解决的是劳动关系，即雇佣关系。依照公务员法的有关规定，公务员及亲属依法享受国家规定的保险待遇抚恤和优待。而“两委”干部是基层自治组织选举产生，非雇佣关系。如果把公务员和“两委”干部纳入工伤保险范围，则扭曲了工伤保险制度设计的本意，因此《条例》未将他们纳入工伤保险范围。三是要坚持开门立法，广开言路。不仅要听取执法等有关部门的意见，更要听取行政管理相对人的意见。《四川省工伤保险条例》起草过程中，在征求各市（州）人大常委会和省级相关部门意见的同时，广泛征求了人大代表、政协委员、专家学者、法律界人士，医院、学校、企业负责人以及职工代表的意见建议。四要建立完善地方立法前评估机制，不仅对立法项目的可行性和必要性进行评估，同时也对立法的成本、效益和目标作出预测。

　　（三）推进地方立法精细化，要精简体例、精炼表达。 习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上指出，“地方立法一定要有地方特色，需要几条就定几条，能用三五条解决问题就不要搞鸿篇巨制”。地方人大常委会要善于通过“小切口”解决实际问题，除上位法尚无完整立法的领域外，不搞“大而全”、“小而全”，推进立法框架轻型化、简约化，突出地方立法的特色性内容。要最大限度避免重复照抄上位法条款，减少原则性、倡导性等无实质性规范内容，细化自由裁量权范围，明确相关部门的权力边界和工作职责。文字表达要规范严谨、简明务实。

　　（作者系四川省人大社会建设委员会副主任委员）