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促进型立法如何起到“促进”作用

　　今年《全国人民代表大会常务委员会工作报告》提出制定民营经济促进法，这是一项典型的“促进型”立法活动。截至目前，我国中央层面已经出台了乡村振兴促进法、家庭教育促进法、电影产业促进法等10余部以“促进法”命名的法律，各地方省级、市级层面的促进型立法数量更多，内容几乎涵盖社会生活中经济、教育、医疗、就业、产业发展等方方面面。促进型立法与管理型立法是根据发挥作用的不同，对立法所进行的常见分类方式，前者以提倡、激励、服务、引导以及对政府的考核评价作为核心价值，后者则直接为各类主体设定权利义务。

　　促进型立法着眼于社会主要矛盾转变的新形势，往往关注的是社会整体发展过程中的薄弱产业、事业或者需要政府提供更多服务和支持的领域，如科技进步、教育事业、公益事业、社会保障和就业等。在这些领域适度地采用促进型立法，可以发挥立法的激励鼓励、正面评价、引导奖赏等功能，体现了立法从“管制”到“引导”的转变。

　　作为一种重要的、柔性的立法形式，促进型立法是法治领域改革的有益实践，但在实践的过程中存在一些争议。一方面，促进型立法的直接适用难度较大。促进型立法的法律条文往往较为抽象，具体性和确定性较为不足。此类立法通过提倡、引导等方式贯彻国家意志，宣示性、倡导性条文较多，有大量“支持”“保障”“援助”“奖励”的相关规定，较少设置法律责任条款。例如，电影产业促进法第四十四条规定：“国家对优秀电影的外语翻译制作予以支持”，那么这种“支持”的力度与方式究竟如何，法律中均无规定；又如，乡村振兴促进法在“监督检查”一章规定对相关行为“给予处分”“予以处罚”“追究刑事责任”，但并未规定处罚的尺度，这就给相关条款的适用带来了障碍。过于宽泛的行政裁量空间将赋予基层行政机构更大的执法权力，这可能导致法律适用上的不合理。

　　另一方面，促进型立法往往着眼于社会事业发展的系统性、规范性和协调性，因此在促进特定事业发展的过程中往往需要多个职能部门的统筹协调、互相配合。实践中，不同部门在推进相关工作时能够调动和使用的资源及能力不一，可能存在相互掣肘、推诿扯皮的现象，法律的实施效率和效果也可能打折扣。要真正发挥促进型立法的“促进”作用，就要在坚持科学立法、民主立法、依法立法的基础上，切实研究和解决这些问题，提升立法质量。

　　厘定政府、市场和社会之间的权力与责任边界。促进型立法是一种旨在激活社会治理能力和整合社会规范的法治实践，通过鼓励市场机制、公众参与、丰富社会治理的方式调整相关的法律关系，其权利义务配置存在鲜明特点。政府作为服务者的角色，为特定事业的发展创造良好的社会土壤和环境，促进型立法对政府职责有较多规定，而对社会成员主要是鼓励性、提倡性、选择性的规定。因此，促进型立法应以尊重人的积极性、主动性、创造性为立法的出发点和落脚点。一方面，并非只要有了政策支撑和权利诉求，就必定启动促进型立法，而是要在市场机制、社会自治和行业自律趋于低效或无效后，才需要国家以立法方式予以调整和干预。在立法前，要对其可行性、必要性、合法性，以及出台的时机、实施的社会效果和可能出现的问题进行充分评估，明确立法旨在“促进什么”。另一方面，促进型立法应更为重视发挥多元社会主体的作用，通过规定各类举措激发社会主体的自主性和创造力，充分激发市场潜力，通过广泛的社会参与凝聚社会共识，确保促进型立法体现人民群众意愿、尊重客观规律。

　　提升配套制度的及时性与科学性。促进型立法所提供的往往是一个制度框架，其中的许多条文内容具有高度概括性，其适用尤为需要条例、地方性法规、实施办法等配套规范文件的具体化和深化。当前，我国促进型立法的配套制度还存在着内容重复、条文雷同等问题，在地方立法中表现得尤为突出。因此，在制定促进型立法时，要对相关的配套文件、技术规范、有关标准进行通盘考量、同步谋划。一方面，通过配套制度进一步明确各部门在促进特定事业发展中的统筹协调、对特定政府职能部门的帮助帮扶职责，有效解决促进型立法适用过程中各部门协调难度大的困难和问题，切实保障促进型立法的实施效果。另一方面，通过细化法律条款的配套制度，不断向下延伸制度的“触角”，打好“组合拳”，推动形成促进型立法与配套规范性文件优势互补、相得益彰的立法工作格局。

　　兼顾法律条款的可执行性与开放性。促进型立法具有较强的前瞻性和指引性，在立法过程中，加强对前瞻性制度的论证，对未来的发展趋势和发展规律进行审慎判断和把握显得尤为重要。在那些需要保持开放性、需要最大程度尊重调整对象自主性的场合，宜采用倡导性、宣示性条文，有些内容适当简化或原则化处理是必要的，过于僵化反而限制了相关领域事业的发展。例如，第九届全国人大常委会《关于〈中华人民共和国清洁生产促进法（草案）〉的说明》中指出：“考虑到在社会主义市场经济条件下，应当尊重企业等市场主体的自主性，因此，在立法思路上要注重对清洁生产行为的引导、鼓励和支持，而不宜对其生产、服务的过程进行过多的直接行政控制。”但同时，促进型立法是对传统立法模式的继承和扩展，其中不可避免会有管理措施的存在。因此，把促进措施尽可能规定得具体、明确，遵循立法法关于法律规范应当具有针对性和可执行性的要求，避免让促进型立法成为空洞的“口号式立法”，对于提高促进型立法的质量具有重要意义。总之，只有合理配置促进型法规中的促进措施和管理措施，融合事前规范与事后治理，才能真正达到回应社会多样化利益诉求、推动行业加快发展的目的。（胡曼）