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运用法治思维和法治方式推动鄂州湖泊高质量保护和发展的思考

　　湖泊是生态系统的基本要素，具有农业灌溉、水利航运、城乡供水、水产养殖以及维系生态平衡等方面的重要作用，对区域发展有重大资源、经济和生态保障功能。在国家推进长江大保护和省委推动流域综合治理的大背景下，如何复苏鄂州湖泊生态环境、健全湖泊生态功能、充分发挥湖泊在推动鄂州高质量发展过程中的资源保障作用是全市面临的长期课题。下面从四个方面谈几点思考。

　　一、从鄂州湖泊的历史演变，看湖泊环境保护的长期性和艰巨性

　　鄂州属于典型的长江中下游滨江湖区，素有百湖之市的美誉，头顶长江、怀抱梁子、腰缠四水（四条水系），河网密度每平方公里0.38公里。境内港汊相连，湖网纵横，水域辽阔，河湖水网形成了梁子湖、花马湖、洋澜湖和南迹湖四大水系。鄂州市湖泊数量、湖泊水面面积分别占全省6.89%和8.93%，远高于国土面积或人口所占全省面积和人口的比重。湖泊数量在全省列荆州、武汉、黄冈之后排第四，湖泊面积列荆州、武汉之后排全省第三。

　　从全球范围来看，工业化、城市化和现代化农业带来的湖泊生态环境问题，是世界各国面临的共同挑战。鄂州也不例外，1983年建市后湖泊演变呈现五个方面的特征：

　　一是数量在锐减。2012年2月，湖北省人民政府启动湖泊资源环境调查，对全省百亩以上湖泊及百亩以下城中湖，逐一清查并登记造册，实行“一湖一勘、一湖一档”。全市纳入全省两批保护名录湖泊52个，加在市级保护名录湖泊30个，共82个。而在1983年建市之初，鄂州百亩以上天然湖泊有119个。

　　二是面积在萎缩。改革开放以后，在工业化、城镇化的浪潮席卷之下，全市很多湖泊变成了村庄、城镇、新区。2012年湖北省实施最严厉的湖泊保护措施之前，一些填湖造地的行为屡禁不止。鄂州梁子湖上游曾经的乌翎湖、浮石湖已变成公友畈、谢埠冲、南北洼、东井大圩的田地村庄；过去的小南湖、月山湖、广家洲，都已是耕地水田；鸭儿湖曾经的大片水面，围垦后已成为长港农场、蒲团乡，有的地方后来成为葛店经开区、红莲湖新城、梧桐湖新区、三江港新区的重要组成部分；花马湖、三山湖、洋澜湖等水域面积减半；20世纪70年代大规模围湖造田前后，鄂州境内湖泊中梁子湖围垦25.1%，鸭儿湖围垦65.1%，三山湖围垦41.3%，洋澜湖围垦74.5%。后来虽然经过退垸还湖艰苦努力，但很多湖泊、湾汊、湿地已被永久占用而彻底消失。

　　三是湖泊水质堪忧。虽然近几年全市保护湖泊的力度在不断加大，湖泊水质总体恶化的趋势得到遏制 ，但水质在Ⅲ类以上、完全达到水功能要求的湖泊仍占少数，如梁子湖国控断面水质2023年1-8月为Ⅳ类。洋澜湖治理成效不明显，沿湖截污不彻底，去年沿湖路4-1号雨水排口晴天仍有污水入湖，取样监测显示为劣Ⅴ类。

　　四是“四乱”问题时有发生。乱占、乱采、乱堆、乱建等“四乱”问题时有发生，主要表现为鱼塘、耕地侵占湖泊水域，废弃物堆放占据湖面、湖岸，违法建筑侵占水域等。部分湖泊保护区内仍然存在围垸养鱼、投肥养殖现象，对湖泊水质造成影响。

　　五是生产和生活污水处理不到位成为湖泊污染的关键因素。城乡部分污水处理设施未能充分发挥作用；部分村庄厕改不彻底；污水收集管网老化、居民生活污水就近散排现象普遍，最终进入湖泊和长江。

　　鄂州市湖泊保护存在的问题，是一个长时间段比较的结果，即现在的湖泊环境与建市之前比较的结果，不能否定全市近几年治理湖泊的成果。特别是2012年我省实施最严厉的湖泊保护措施之后，全市湖泊环境恶化的趋势得到遏制，湖泊水系连通、安全度汛功能不断优化，湖泊水质和整体生态环境趋于稳定，湖泊治理的综合能力和整体水平正在实现稳步提升。因此，既要对全市湖泊环境保护的形势有清醒地认识，同时也要看到治理湖泊的成效，保护湖泊的信心和决心决不能动摇，保护湖泊措施力度决不能减弱。

　　二、两部涉水条例的立法和落实，对全市推进湖泊治理起到的积极作用

　　鉴于湖泊在经济社会发展中的重要地位和意义，湖泊生态环境问题一直受到各方关注。党的十八大以来，党和国家高度重视湖泊生态文明建设。习近平总书记先后到洱海、洞庭湖、查干湖、滇池、巢湖、丹江口水库和青海湖等视察，并就我国湖泊生态环境保护与综合治理作出了重要指示。全国人大常委会从1984年11月1日通过《水污染防治法》，2020年12月26日通过《长江保护法》、2021年12月24日通过《湿地保护法》，已颁布涉淡水法律不少于10部，包括《渔业法》《水法》《水土保持法》《防洪法》《防沙治沙法》《航道法》等。上述法律就某一个事务领域确立原则、建立制度、设定行为规范、提出工作要求等。

　　在落实《长江保护法》《湖北省湖泊保护条例》等上位法的层面上，全市结合“百湖之市”和九十里长港的实际，针对水环境资金保障不足，治理约束手段不强，湖泊、河道两岸管理范围内土地利用无法可依等一系列问题，制定了《鄂州市湖泊保护条例》和《鄂州市长港河保护条例》。《鄂州市湖泊保护条例》于2019年1月1日起公布实施，自2021年10月1日起施行。《鄂州市长港河保护条例》于2021年7月30日经湖北省第十三届人民代表大会常务委员会第二十五次会议批准，自2021年10月1日起施行。

　　不要轻看两部条例的制定。立良法，促善治。两个《条例》制定后，明确了湖泊规划、污染防治、生态修复、监督管理等法律责任内容，等于给湖泊的环境保护上了一个紧箍咒。特别是在《湖北省湖泊保护条例》的基础上，全市增强了特殊功能湖泊保护一章，就梁子湖、花马湖和洋澜湖的保护作出了具体规定，通过立法，构筑起全市生态文明法规制度体系。市人大常委会始终把河湖保护作为一项重点监督工作常抓不懈，充分运用立法权、监督权，采取听取和审议工作报告、专题调研、执法检查、议案督办等方式，实行有效监督，以法治力量不断推动湖泊治理体系和治理能力现代化，为全市水环境起到了积极的保护作用。

　　（一）推动了《鄂州市湖泊保护总体规划》的制定。规定湖泊保护总体规划应当报同级市人大常委会审议。市人大常委会督促市政府及相关部门围绕河湖生态保护，编制了《鄂州市湖泊保护总体规划》、单个湖泊保护详细规划和一河（湖、库）一策规划。制定了《鄂州市跨界河湖“四联”机制工作方案》《梁子湖保护框架协议》，完善跨界河湖管护机制。全市完成82个省市级保护名录湖泊和21条市级河流划界、成果上图和勘界立桩工作。

　　（二）强化了湖泊保护体系的建设和制度健全。市人大常委会对标对表检查两个《条例》的落实情况。2020年、2022年，先后听取和审议了市政府关于《鄂州市湖泊保护条例》贯彻实施满一年、满三年情况的报告。常委会委员认真进行审议讨论，针对存在的问题提出了科学合理的建议意见。市级“四大家”领导担任市级河湖长，76家市直部门担任市级河湖长联系部门，实现市领导、市直部门全覆盖。针对填湖建房、填湖造地等突出问题，条例明确了一系列禁止性规定，如禁止在湖泊保护区内建设与防洪、改善水环境等无关的建筑物；禁止填湖建房、建公园、填湖造地、围湖造田、筑坝拦汊以及其他侵占和分割水面的行为等。为保证这些禁止性规定落到实处，条例在法律责任中对填湖建房、建公园等行为设定了严格的法律责任，不仅要限期恢复原状、处以罚款，还增加了“没收违法所得”这一处罚种类。对填占湖泊逾期未恢复湖泊原状的，由水行政主管部门指定有关单位代为恢复，所需费用由违法行为人承担，并处罚款。建立“河湖长+警长+检察长”多长共建共治新模式，梁子湖区检察院督促保护长港河生态环境行政公益诉讼系列案入选湖北省“‘河湖长+检察长’机制助推流域综合治理”典型案例，调动社会力量参与河湖保护。

　　（三）实施了湖泊治理专项执法行动。持续开展长江流域非法矮围整治攻坚行动。组织开展汛前河湖沟渠及小微水体清漂行动。推动了退垸还湖工程，如花马湖是鄂州的大型湖泊之一。花湖机场建设涉及占用花马湖水域面积4.52平方公里。按照《鄂州市湖泊保护条例》第13条，必须按照占补平衡的原则，分期实施花马湖退垸还湖。市政府高度重视，花马湖退垸还湖规划退垸34处，总面积13.84平方公里。退垸还湖后花马湖总面积较2017年复核的实际面积增加1.44平方公里，达到26.28平方公里，大于湖北省湖泊保护名录中的23.62平方公里。建成洋澜湖生态补水工程，2019年至2023年先后由三山湖向洋澜湖补水50余次，累计补水8600余万立方米。实施黑臭水体整治，市人大常委会重点督办市人大代表汪光华、余福祥等24名代表联名提出的《进一步加强黑臭水体整治的议案》。在督办过程中，坚持问题导向和效果导向，积极探索和创新监督方式，建立完善督办机制，确保监督出实效。完成了五丈港、余寿港、新港三水源、汀桥港4条黑臭水体整治。开展新农村港、鸭畈港、陈家泥湖港、马园港等骨干行洪排涝渠道治理，将区域防洪标准由不足10年一遇提升至50年一遇，有效保障了临空经济区的防洪排涝安全。

　　（四）湖泊保护与发展关系得到了调整和优化。如过去为了保护梁子湖，梁子湖湿地保护区面积划定过大。2021年3月，梁子湖保护区的范围和功能分区调整方案经省林业局批复同意，保护区的面积由原来的379平方公里调整为252平方公里，调减面积为127平方公里，梧桐湖新区和五个建制镇等已经调出保护区。既保护了梁子湖，同时也促进了当地经济的可持续发展。去年全长100多公里的梁子湖环湖绿道全面建成，沿湖发展迎来新的契机，不少农户依托梁子湖畔良好的生态基础，发展餐饮、民宿等产业，“湖乡美景正在催生‘美丽经济’”，形成了集生态、休闲、景观等功能于一体的湖滨岸线。

　　三、推动湖泊保护与发展在法治方面还存在的突出问题

　　湖泊保护问题具有长期性、累积性。全市虽然在依法保护湖泊发展方面取得重要阶段性成果，但还存在不少薄弱环节：

　　一是对涉水法律法规宣传不够。群众对涉水法律法规知晓率不高，一定程度上制约了两部条例的贯彻实施。 在湖泊和长港河保护范围私搭乱建、在水库、渠道弃渣弃土等违反水法规的事件时有发生。基层干部的水法律观念较弱，对依法治水，依法管水的理念认识不到位。

　　二是法律和法规对湖泊治理的刚性约束不够。涉水法律法规存在相关责任条款“较软”、违法成本较低、处罚威慑力不足等问题。国外很多国家早已把防城市内涝上升到法律的高度。美国有强制性防城市内涝的法律，对城市内涝防范、治理措施以及问责手段，都有详细规定。日本的《下水道法》，对下水道的排水能力和各项技术指标都有严格规定。法国巴黎还专门制定了《城市防洪法》。我国在城市防止内涝立法方面，在防洪法中仅有原则性和指导性的条文，其余多为政策性指导和行政法规、部门规章，缺乏强制性防止城市内涝的法律。另外，治理“四乱”问题，法治手段不强硬。乱占、乱采、乱堆、乱建仍较为突出，主要表现为鱼塘、耕地侵占湖泊水域，废弃物堆放占据湖面、湖岸，违法建筑侵占水域等。

　　三是历史遗留问题没有得到有效解决。全市列入省湖泊保护名录的52个湖泊，有26个湖泊在《条例》颁布实施前已承包给养殖者，合同周期是10—30年不等，养殖投肥投饵对湖泊水质造成不良影响；同时，部分地方政府已将湖泊水域周边土地予以拍卖，造成建设规划与湖泊保护存在冲突。

　　四是执法的管理体制机制还未理顺。现有管理体制和执法力量不能满足实际执法需要，执法监控手段较少；两部条例出台，围绕条例执法的典型案例不多。水污染防治执法联动机制还不健全，部门合力不够，仍然存在“九龙扯皮”现象；少数地方湖长制流于形式，监管力度疲软，监管效果不佳。

　　五是以城乡为平面从更密维度辅助湖泊治理的法制手段不多。在这些年的治水过程中，发现单纯就水治水远远不够。全市湖泊属浅水型湖泊，受多年高密度围网养殖影响,各类污染物淤积在湖底，在食草性鱼类资源量急剧增加后，水生植物覆盖率降低，底泥难固化，污染物易释放。底泥中总磷释放比值大，成为湖泊富营养化的主要根源。流域范围内农村生活污水处理设施建设十分薄弱，面源污染控制非常难。污水管网不完善，受雨污管道混接、截流倍数偏小等因素影响，污水随着雨水流入湖泊，直接影响湖泊水质。另城乡生活垃圾的不规范处理，也是造成水体污染的重要因素。垃圾分类和无害化、减量化、资源化处理显得十分紧迫。因必要积极筹划《鄂州市城乡生活垃圾管理条例》立法工作。为全市深入推进湖泊水源环境保护和综合治理工作，提供了更多的法律依据和制度保障。

　　四、持续推动鄂州湖泊生态保护和发展的长远之策

　　鄂州是湖泊大市、水利大市，湖泊水域空间大，与土地利用矛盾突出。湖泊生态环境质量是鄂州经济社会高质量发展的底色和底线。如何围绕管好“盛水的盆”，护好“盆里的水”，把全市湖泊打造成景观良好、水质优良、岸线生态、环境舒适的美丽湖泊，为鄂州经济社会高质量发展发挥生态保障作用，我认为需要在以下几个方面加大力度：

　　一要加大涉水法律和法规的宣传力度。要加大国省层面的涉水法律法规和全市两个条例的宣传力度，倡导广大人民群众增强湖泊保护意识，珍惜水资源，爱护水环境，积极参与江河和湖泊的治理。

　　二要继续把湖泊和水环境保护作为人大监督的重点来抓。在我们鄂州，没有哪一件事情，能像人们对湖泊和水的关心关注一样，如此地让社会各界有高度的契合与惊人的一致。历届常委会顺应民意，找准“水”这一行权履职的最大公约数，抓监督、作决定、严立法，使常委会的工作有了最广泛的群众基础有了最有力的民意。下一步，还需要有动真碰硬的精神，加大对湖泊保护的监督力度。

　　三要妥善处理湖泊保护与发展的关系。全市国土面积小，几乎所有项目都处在长江、湖泊和四条水系旁边。区域发展与保护的矛盾客观存在。要严格落实湖泊发展负面清单制度，依法履行涉湖建设项目和活动许可，加强涉湖建设项目事中事后监管，加大巡查力度，防止未批先建、越权审批。坚决守住湖泊环境保护边界底线。科学构建湖区产业发展格局，积极发展战略性新兴产业，因地制宜培育生物技术、新能源、新材料、绿色环保等产业。在有条件的湖区积极发展现代服务业，充分吸纳就业人员。大力发展高效生态农业。发展湖泊旅游，创建全域旅游示范区，做强做优生态农业、生态旅游、度假康养等特色优势产业，助力推进湖区产业转型发展。

　　四要加强湖泊的综合治理。根据不同类型湖泊的自然环境特点和社会经济状况以及功能定位，制定全市湖泊与保护的总体战略和目标，明确不同类型、不同区域湖泊与湿地保护的重点和实施路径，合理划分重要功能保护区、缓冲区、开发利用区等，分类型、分层次对重要湖泊与湿地进行有效保护。将湖面经营收归国有，推行“人放天养，以鱼养水”经营模式，投放花白鲢等滤食性鱼类，种植净化水质的水生植物，保护底栖螺蚌等水生生物，保障湖泊的水质修复和净化能力。加大流域生产生活节水和污水集中处理力度，努力保护和恢复建设田间沟渠、河道漫滩与河口湿地，增强流域水污染净化能力，减少入湖污染物通量。

　　五要提升监督执法水平。充分应用无人机等现代化监控手段，大力推进湖泊监测现代化、自动化、信息化，不断提升监测监控能力和监测效率。建立完善湖泊综合评价体系，定期客观评价湖泊健康和生态安全状况。加快完善湖泊保护治理法律法规体系，大力推进联合执法，着力完善综合监管体系。建立健全湖泊保护行政执法与刑事司法衔接，加大对侵占水域、偷排漏排、非法采砂、非法捕捞等打击力度。

　　六要深化专项问题研究。对一些影响全市湖泊环境的深层次问题，如梁子湖禁渔十年，水质提升不明显，还出现季节性恶化。又如洋澜湖从2019年至2023年，先后由三山湖向洋澜湖补水50余次，但水质仍饱受居民诟病，等等问题进行深入研究。把治理湖泊环境保护决策建立在科学的研究基础上。根据全市湖泊的分布特点、岸线形态、水质水量水生态现状、识别各湖泊影响生态关键的问题、通过关键技术攻关，科学制订“一湖一策”，推进湖泊综合治理。（王永国）

　　责任编辑：李靖