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贯彻习近平法治思想 丰富创新立法形式  加强浦东新区高水平改革开放的法治保障

　　为贯彻落实习近平总书记在浦东开发开放30周年庆祝大会上的重要讲话精神和党中央、国务院《关于支持浦东新区高水平改革开放打造社会主义现代化建设引领区的意见》（以下简称“《意见》”），2021年6月，十三届全国人大常委会第二十九次会议审议通过《关于授权上海市人民代表大会及其常务委员会制定浦东新区法规的决定》，授权上海市人大及其常委会根据浦东改革创新实践需要，遵循宪法规定以及法律和行政法规基本原则，制定浦东新区法规，在浦东新区实施。与此同时，全国人大常委会制定《海南自由贸易港法》，规定海南省人大及其常委会有权制定海南自由贸易港法规。这两种法规是全国人大及其常委会贯彻党中央决策部署、落实国家重大战略，以立法引领和保障改革，支持高水平改革开放而创设的新的立法形式，是在宪法法律框架内建立完善与支持有关地方大胆试、大胆闯、自主改相适应的法治保障体系的重要举措，是新时代立法工作贯彻习近平法治思想、正确处理改革与法治关系的生动实践。至此，经济特区、浦东新区、海南自由贸易港等改革开放前沿阵地，都由法律或者有关法律问题的决定作出特殊的地方立法安排。

　　1.浦东新区法规产生的背景

　　浦东新区法规是基于浦东开发开放三十多年的经验，在借鉴经济特区法治发展模式基础上提出的，适应了新时代高水平对外开放的需要，有利于坚持在法治轨道上推进改革，这是历史的经验总结，也是实践的迫切需要。

　　（一）“开发浦东”的设想

　　“开发浦东”的设想始于百年之前。1905年，李平书、黄炎培等有识之士创立浦东同人会，推动开发故乡浦东。1919年，孙中山先生发表《实业计划》，提出在浦东地区建设东方大港的设想。1925年，浦东同人会要求执政府改浦东为特区，但未能实现。1927年中华民国南京国民政府成立后，将上海定为特别市。1929年7月，上海特别市政府通过的《大上海计划》中有涉及开发浦东的相关内容。上海解放后，第一任市长陈毅曾有开发浦东的设想，此后，多届上海市领导班子都提出过开发浦东的问题，但由于特定的历史原因未能实现。

　　（二）从“开发浦东”到“开发开放浦东”

　　党的十一届三中全会之后，党中央作出把党和国家工作中心转移到经济建设上来、实行改革开放的历史性决策，浦东开发开放就是党中央在我国改革开放和现代化建设关键时期做出的一项重大战略决策。邓小平同志亲自倡导，指出“开发浦东，这个影响就大了，不只是浦东的问题，是关系上海发展的问题，是利用上海这个基地发展长江三角洲和长江流域的问题”，要求“抓紧浦东开发，不要动摇，一直到建成”。

　　1990年2月26日，上海市委、市政府向中共中央、国务院提交《关于开发浦东的请示》。邓小平同志亲自将报告中的“开发浦东”改为“开发开放浦东”。1990年4月18日，时任国务院总理李鹏代表党中央、国务院向国内外正式宣布开发开放浦东，在浦东实行经济技术开发区和某些经济特区的政策。1990年5月4日，上海市委、市政府向中共中央、国务院提交《关于开发浦东、开放浦东的请示》。6月2日，中共中央、国务院作出《关于开发和开放浦东问题的批复》，原则同意请示，明确“开发和开放浦东是深化改革、进一步实行对外开放的重大部署”，正式把开发浦东的地方战略构想上升为开发开放浦东的国家战略决策。

　　1992年10月，国务院批复设立上海市浦东新区，作为上海市的市辖区。2009年，国务院批复，同意撤销上海市南汇区，将其行政区域并入上海市浦东新区，使浦东新区的面积扩大了一倍，发展空间更大，成为具有“全国意义”的国家级新区。30多年来，浦东新区创造性贯彻落实党中央决策部署，取得了举世瞩目的成就，已逐步建成为功能集聚、要素齐全、设施先进的现代化新城。

　　（三）打造社会主义现代化建设引领区

　　2020年11月，习近平总书记在浦东新区开发开放30周年庆祝大会上指出，“浦东开发开放30年的历程，走的是一条解放思想、深化改革之路，是一条面向世界、扩大开放之路，是一条打破常规、创新突破之路”；要求“要把浦东新的历史方位和使命，放在中华民族伟大复兴战略全局、世界百年未有之大变局这两个大局中加以谋划，放在构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局中予以考量和谋划，准确识变、科学应变、主动求变，在危机中育先机、于变局中开新局。”2021年7月，党中央、国务院发布《意见》，赋予浦东新区改革开放新的重大任务，明确支持浦东打造社会主义现代化建设引领区，支持浦东勇于挑最重的担子、啃最硬的骨头，努力成为更高水平改革开放的开路先锋、全面建设社会主义现代化国家的排头兵、彰显“四个自信”的实践范例，更好向世界展示中国理念、中国精神、中国道路。

　　浦东新区自设立以来，其开发开放连续4次写进党的全国代表大会报告，并先后16次写入国务院政府工作报告。在党中央和国务院报告文件中，浦东新区大多与经济特区并列提及，这充分说明浦东新区和经济特区在我国多层次、多形式、全方位的对外开放格局中具有同样突出的地位，都是国家对外开放战略布局的重要方面。从建立时间上看，经济特区成立早于浦东新区，为浦东开发开放提供了很多好的经验借鉴。因此，《意见》明确提出“比照经济特区法规”进行授权立法。

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央立足中国特色社会主义新时代，对全面深化改革、全面扩大开放统筹作出新部署。党中央、国务院先后于2018年、2019年、2020年、2021年印发《关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》、《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》、《海南自由贸易港建设总体方案》、《关于支持浦东新区高水平改革开放打造社会主义现代化建设引领区的意见》，明确了新时代海南、深圳、浦东各自的战略定位，赋予其新的历史使命。新征程上，浦东新区和各经济特区在国家对外开放战略布局中各司其职、各有侧重，共同承担起在更高起点、更高层次、更高目标上推进改革开放的新使命新任务。

　　2.浦东新区法规是全国人大常委会贯彻习近平法治思想、支持浦东新区高水平改革开放的创新立法形式

　　2020年11月召开的中央全面依法治国工作会议，明确了习近平法治思想在全面依法治国工作中的指导地位，在我国社会主义法治建设进程中具有重大现实意义和深远历史意义。习近平总书记强调要求，要研究丰富立法形式，增强立法的针对性、适用性、可操作性。全国人大常委会以授权决定形式，第一次在法律规范层面提出了“浦东新区法规”的表述，在地方立法中创制了新的立法形式。目前，我国立法体制中形成了“经济特区法规”、“海南自由贸易港法规”、“浦东新区法规”三种类型的特殊地方立法，为实行高水平对外开放、开拓合作共赢新局面提供有力法治支撑。

　　（一）浦东新区的改革开放和创新发展离不开法治的保障

　　我国宪法和地方组织法、立法法确立了统一的、分层次的立法体制。经过几十年各方面不懈努力，以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系形成并完善发展。特别是党的十八大以来，立法工作不断迈出新步伐、取得新成就，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供法治动能和制度支撑。浦东新区设立以来的改革开放和创新发展历程离不开法治的引领和保障。

　　全国人大及其常委会提供国家法律层面的法治保障。2013年8月，全国人大常委会作出决定，授权国务院在中国（上海）自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批。根据有关改革授权决定的实践经验，2015年立法法修改时对暂时调整或者停止适用法律部分规定的授权作了相关规定。

　　上海市人大及其常委会提供地方层面、更加具体化的法治保障。浦东新区设立以来承担了多个国家级战略任务，上海市人大及其常委会先行先试，多次在相关领域在全国率先出台地方性法规。如，上海市人大常委会于2014年出台了我国第一部关于自贸区的地方性法规（《中国（上海）自由贸易试验区条例》），2020年又出台了《上海市外商投资条例》。

　　（二）浦东新区新时代法治保障的实践需求对地方立法体制提出了新挑战

　　自浦东新区成立以来，上海市人大及其常委会以地方性法规的方式为浦东创新发展提供了地方层面的法治保障。随着中央提出浦东新区实行高水平改革开放，打造社会主义现代化建设引领区的新的更高要求，在支持浦东创新发展，为浦东“大胆试、大胆闯、自主改”提供法治保障方面，现有的立法体制需要作出一些调整和适应。如，根据立法法第七十二条、第九十条，上海市人大及其常委会在不与宪法、法律和行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，没有根据改革创新实践需要对法律、行政法规作出变通规定的权限。这就使浦东新区“试”、“闯”、“改”的空间难免受限。另外，立法法第十三条关于暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定的制度，在支持深化改革、确保重大改革于法有据方面发挥了重要作用，但是这项制度在授权内容、范围上一般针对特定事项，且有“一事一议”、“临时性”等特点。从目前的创新实践和发展看，浦东新区的“个性化”制度需求，在及时性、适用性、可操作性等方面更为突出。因此，在宪法法律范围内对立法体制进行创新，有利于确保浦东新区推进首创性改革、引领性开放和开拓性创新于法有据。

　　（三）浦东新区法规是对我国立法体制的创制性发展

　　《意见》提出，“比照经济特区法规”，对上海市人大及其常委会制定浦东改革创新实践需要的有关法规进行授权。全国人大常委会准确把握党中央重大决策部署的精神，坚守法治底线，主动担当作为，创设“浦东新区法规”这一新的地方立法形式，为支持浦东新区高水平改革开放提供法治保障。“比照”的内涵是当初授权经济特区立法时的“立足大局，创新作为，保障发展”的政治担当，以及经济特区法规有关变通法律、行政法规规定的立法逻辑。浦东新区法规具有以下几个特点：

　　一是从法规名称看，全国人大常委会授权决定使用“浦东新区法规”这一名称，以法律形式将其确定为一种指向性明显的地方性法规新类型。这使之与“经济特区法规”、“海南自由贸易港法规”具有同等法律地位，又与上海市一般的地方性法规区分开来。

　　二是从授权主体和程序看，授权制定浦东新区法规的决定，由全国人大常委会作出；这与对经济特区立法的授权决定，均由全国人民代表大会作出或者全国人民代表大会授权全国人大常委会作出有所不同。

　　三是从立法权限看，浦东新区法规可以对法律、行政法规和部门规章作出变通规定，扩展了立法法关于“变通立法权”主体和形式的规定。

　　四是从立法模式看，浦东新区法规是授权给浦东新区上一级的立法机关（上海市人大及其常委会）为下级行政区域立法，立法后在浦东新区实施，这是全国人大常委会在全面深化改革过程中，在有关法律问题的决定中设立新的立法形式的创制性安排，在保持宪法法律关于现有地方立法主体不变的同时，满足浦东新区发展的法制需求。

　　3.授权决定符合宪法法律的规定、原则和精神

　　（一）授权决定符合宪法序言相关精神和宪法关于中央地方职权划分的原则要求

　　宪法序言第七自然段中提出，“国家的根本任务是，沿着中国特色社会主义道路，集中力量进行社会主义现代化建设。”全国各族人民“坚持改革开放，不断完善社会主义的各项制度，发展社会主义市场经济”，“健全社会主义法治，贯彻新发展理念”，“把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴”。宪法第三条第四款规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。在立法体制方面，宪法在规定全国人大及其常委会行使国家立法权的同时，规定了分层次、多类型的地方立法权。

　　党中央、国务院支持浦东新区高水平改革开放，打造社会主义现代化建设引领区，是实施宪法有关改革开放、发展社会主义市场经济、建设社会主义现代化强国等规定的体现。全国人大常委会贯彻落实党中央重大决策，创制浦东新区法规这一新的地方立法形式和模式，是在国家立法权集中统一权威的基础上，对地方立法权的有益拓展，有利于鼓励地方积极探索，充分发挥中央和地方两个积极性。长远来看，有利于发挥浦东新区改革开放开路先锋作用，不断探索发展完善中国特色社会主义制度，更好发挥中国特色社会主义制度优势。

　　（二）授权主体及程序符合相关规定、原则和精神

　　立法法第七十四条规定，经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定，制定法规，在经济特区范围内实施。有观点认为，此次授权决定是“比照经济特区法规”进行授权，但在授权主体及程序上与立法法有关经济特区立法授权的相关规定及既往实践做法存在差异。对此，要看到两类法规授权决定的背景和根据并不完全相同，需根据新形势下新的实践特征作出与时俱进的制度安排。

　　第一，从立法授权背景看，上世纪八九十年代对四个经济特区所在市进行立法授权时，深圳市、厦门市、汕头市和珠海市人大及其常委会并不属于宪法、地方组织法规定的地方立法主体，授权其制定经济特区法规，是“从无到有”，属于对宪法法律规定的立法体制的重大突破。当时我国还处于改革开放初期，各经济特区的建设刚刚开始，国家法制建设也在起步阶段，立法法尚未出台，全国人大常委会对地方立法的备案审查监督工作机制尚未健全。在这种历史条件下，授权经济特区所在地的市的人大及其常委会制定可以变通法律、行政法规的地方性法规，是涉及宪法有关规定如何理解、如何适用的重大问题，有必要由全国人民代表大会作出授权决定。

　　与经济特区的立法授权不同，此次对浦东新区法规的授权遵循了现有的立法主体范围的规定。上海市人大及其常委会本身具有省级地方性法规制定权，这次授权进一步增加了上海市地方立法的新类型。上海市有40多年丰富的地方立法实践和30多年浦东开发开放的实践经验，有把握好浦东新区法规改革创新、先行先试的必要性和限度的能力，更好地在维护社会主义法制统一的前提下发挥“立法试验田”的探索作用。

　　第二，从授权主体的职权范围看，根据改革创新实践需要制定浦东新区法规，在遵循法律、行政法规基本原则的前提下，对法律、行政法规、部门规章等作出变通规定，只是对法律、行政法规、部门规章的调整，不属于宪法第六十二条第三项规定的“制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律”的范围，可以由全国人大常委会作出授权。

　　第三，从立法法第七十四条的含义看，关于“根据全国人民代表大会的授权决定”制定经济特区法规，是对立法时既有的经济特区立法实践和形态进行总结后的客观描述和法律确认，并不必然对后续的特殊类型法规的授权形成约束。海南自由贸易港法规也是由全国人大常委会制定《海南自由贸易港法》作出规定。随着经济社会的不断发展和改革开放的不断深化，由全国人大常委会根据实际情况，通过行使立法权规定新类型的法规，符合宪法法律的规定、原则和精神。

　　（三）授权决定明确备案审查，维护国家法制统一

　　宪法第五条中规定，国家维护社会主义法制的统一和尊严。立法法第九十八条中规定，根据授权制定的法规应当报授权决定规定的机关备案；经济特区法规报送备案时，应当说明对法律、行政法规、地方性法规作出变通的情况。根据宪法和立法法的上述规定和精神，全国人大常委会在此次授权决定中对浦东法规的备案审查也作出了明确规定：“根据本决定制定的浦东新区法规，应当依照《中华人民共和国立法法》的有关规定分别报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。浦东新区法规报送备案时，应当说明对法律、行政法规、部门规章作出变通规定的情况。”明确将浦东新区法规这种新立法形式列为全国人大常委会的法规备案审查对象。

　　目前，全国人大常委会备案审查工作已经实现了制度化、规范化，可对包括浦东新区法规在内的各类变通法律的法规进行有效监督，如果发现违反宪法规定或者法律基本原则的，可以根据宪法和立法法规定的权限和程序作出处理，维护国家法制统一。

　　4.创新地方立法形式应当严格把握、审慎处理

　　全国人大常委会授权上海市人大及其常委会制定浦东新区法规，是在党中央统一领导下，对特殊区域作出的特别的创制性安排。授权是严格遵循党的领导、实事求是、严格依法按程序办事等原则作出的。

　　一方面，创新地方立法形式是国家改革的重大事项，应当遵循在党中央统一领导下推进的原则，先由党中央作出有关决策部署，再由全国人大及其常委会依法行使职权，使党的主张通过法定程序成为国家意志。

　　另一方面，全国人大及其常委会在推进相关工作过程中，要从改革的实际需要出发，遵循宪法规定、原则和精神，处理好改革与法治的关系，在宪法法律范围内作出授权决定，明确限定被授权主体、授权权限范围、法规实施范围和备案审查机制。在授权决定作出之后，依法加强对被授权主体相关立法的审查监督。

　　编辑：谭敏