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“同权”时代下的选区划分

　　从1953年我国第一部选举法公布实施起到1995年之前，我国农村与城镇每一人大代表所代表的人口比例为８:１，此后调整为４:１。2010年通过的选举法修正案明确了实行城乡按相同人口比例选举人大代表，这标志着走过57年的选举制度完成了又一次重大跨越,也标志着城乡居民选举“同权”时代的到来。“同权”如何从法理意义上的平等迈向实质平等，选区划分是极其重要的一环。选区划分合理，就能最大限度保障选举权真正意义上的平等，不仅有利于换届选举的顺利进行，也有利于选民民主权利的充分行使。根据选举法的规定，选区划分有两个原则：一是选区可按居住状况划分，也可按生产单位、事业单位、工作单位划分，二是选区的大小要按照每一选区选举1至3名代表划分，各选区每一代表所代表的人口数应大体相等。这两大原则使得选区划分必须兼顾三个因素：地域因素、代表因素、人口因素。

　　一是地域因素。在城镇，人口分布的特点是人口集中而人户分离，因此城镇选区一般都按工作、生产单位或按系统、行业划分，没有工作单位的按居委会的归属来划分选区。而人口较少以至不足以分配一个代表名额时，可按系统或就近将若干单位联合起来划分一个选区。农村一般按自然村为单位来划分选区，不足以分配一个代表名额的，则就近将两个或多个自然村联合起来划分成一个选区。在城镇化不断推进的今天，城镇与农村的分界并不清晰，一个村有百十家企业或省部属企业就坐落在一个村的现象并不鲜见。因此，在城乡实行同票同权后,应逐步推行以居住区（自然村或居委会）为主的选区划分方式,这样就不需要再对农业人口和非农业人口、乡村居民和城镇居民进行区分,方便了选举的操作,利于选民自由表达政治意愿。再则，同一地区的选民在利益诉求上会不再局限于部门、系统，而是更多地关注环保、交通、教育等公共事业问题，这些涉及同一地区每个选民切身利益的公共问题会促使选民积极参与选举，选出能为他们这些利益诉求鼓与呼的代表。

　　二是代表因素。选区划分的多少，要合乎法定限额，即每一选区要能选举产生1至3名代表。以港闸区为例，港闸区法定代表名额为163名，那么区人大代表选区就不得少于55个，最多不超过163个。选区数最终是多少要符合大小适中的原则，如果安排只选1名代表的选区过多，选区的总数就会太多，无形中会增加组织领导选举工作的难度和工作量。倘若全是安排选3名代表的选区，就会不利于补选机动，届中若须增选个别代表则无法安排。因此，选区的划分要因地制宜，因情而定。目前很多地方都倾向于划分大选区，因为大选区差额数小，竞争相对较小，能更顺利地选出组织安排人选。殊不知，为刻意选出某些类型的代表而派选或指选的做法完全违背选举法精神。以操纵选举结果或提高选举成功率为目的来划分选区，必然会造成选区规模的过大或过小，就有可能违背“大体相等”的法律要求。笔者建议要逐步扩大小选区的比例，小选区二选一，差额比例为一倍，候选人之间的竞争加大，这样的选举才能更为接近民主选举的本质要求。

　　三是人口因素。代表名额分配的主要依据是每一代表所代表的人口数量，因此人口因素在实际的选区划分中起着绝对重要的作用。然而实践中，各地为便于选民参加选举活动和选举活动的组织工作，在选区划分和代表名额的分配中大多没有执行选举法规“大体相等”的规定，如多数机关选区一般几十人、上百人选一个代表（人武部选区除外），而农村选区一般几千人选一个代表，相差几十倍。即使宏观上每一代表所代表的选民数大体相等，但由于选区划分时缺乏统筹平衡，在微观上来看每一代表所代表的选民数差别较大，这并不是真正意义上的“同权”。因此，要实现真正意义上的“同权”，必须准确理解、科学把握“大体相等”的内涵。“大体相等”应指每一代表所代表的人口数不得差别过大，可以有一定合理的差别。虽然这个“大体相等”的比例限度法律没有作出明确规定，但并不代表着选举组织者能利用这一模糊范围作文章。地方人大组织选举活动时要明确“大体相等”的浮动范围，这样，就算选举组织者刻意在范围的两个极端下划分选区，选区之间的差距也不会太大。另外，浮动范围明确就相当于给出一个量化指标，上级人大常委会在县乡人大换届选举中，可以据此发现选区划分不合理、差别过大等问题，从而及时督促纠正，确保“同权”真正落实到位。

　　诚然，在选区划分的实际操作中需要考虑的因素十分复杂，不能纯粹地把“大体相等”作为唯一标准，选区划分还要考虑代表构成、方便组织、党政联名候选人顺利当选、三分之一的代表连任等等。然而，选区划分必须首先遵守法律规定，这才是最基本的。选举的成功率、选举的便利性、代表构成的优化等因素必须是在严格依照“大体相等”的法律规定的前提下方可进行。否则，以前的“四分之一条款”和当下的“一比一比例”还有什么意义？选区划分不是选举的全部，但“同权”时代下的选区划分却是选举民主的重要一步。选区划分的具体操作应该在方方面面都体现出平等性，任何一个环节都不可以有违反公民平等权的现象发生。只有这样，才能从源头上保证选举结果实现最大程度的平等。