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人大对政府工作报告实施监督的思考

　　要不要对政府工作报告实施监督，答案是肯定的。就地方各级人大而言，对政府工作报告实施监督是其法定职权之一，其基本内容就是“听取和审查本级政府的工作报告。”然而在实践操作中，“审查”往往被“审议”所代替。一字之差，明显弱化了审查的内涵，导致人代会上对政府工作报告只议不审的现象普遍存在。其实，人代会应积极发挥对政府工作报告的审查监督职权。审查什么？核心要义是审查政府是否依法履行法定职责。众所周知，依法行政是依法治国的基础，促进政府依法行政是人大监督的目的所在。围绕这样的监督目的，人大对政府工作报告开展审查监督，就应把政府工作是否符合法治要求作为核心问题对待。具体而言，就是要审查政府过去一年中所做工作是否符合法定程序和规范，来年工作内容的确定及工作举措是否符合法律要求和原则。我国关于行政管理方面的法律法规绝大多数都明确规定了政府及其职能部门在工作中所应遵循的法定原则和规范，这些法律法规就是人大对政府工作报告实施审查监督的评断标准。倘若把法律要求抛在一边，一味着眼于对政府工作的效果评价上，即只看政府做了什么，而不过问该不该做，实难达到促进政府依法行政的目的。因此，审查政府工作报告要准确把握人大监督的本质要求，偏离了合法性主旨，就会影响审查质量。

　　政府工作报告经人代会表决通过后，是具有法律约束力的文件，应得到认真遵守和落实。闭会期间，谁来督促政府工作报告决议的执行？自然是地方人大常委会。监督法第三条：各级人大常委会行使监督职权，应当围绕国家工作大局，以经济建设为中心。第五条规定：各级人大常委会对本级人民政府的工作实施监督，促进依法行政。政府工作报告涵盖经济社会发展的方方面面，包括执行本级人大及其常委会的决议以及上级国家行政机关的决定命令情况，执行计划、预算情况，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化等行政工作情况，等等。各级人大常委会对本级政府工作报告执行情况进行监督，督促政府逐一实现政府工作报告中提出的目标任务，就是把监督法的规定落到实处的有力举措，也是人大“围绕中心、服务大局”工作原则的具体体现。

　　如何对政府工作报告落实情况开展跟踪监督，地方人大常委会已经开始了有益实践。2016年第24期的《中国人大》刊文介绍了湖南省湘潭县人大常委会的相关经验。近年来，湘潭县人大常委会大胆破题，对政府工作报告落实情况开展专门监督，督促政府更好地兑现在人代会上的郑重承诺，推动政府工作报告更好地落实和执行（详见《湘潭县人大促政府工作报告“一诺千金”》）。湘潭县人大常委会的做法是，年中集中调研政府工作报告执行情况，在此基础上听取政府工作报告上半年执行情况，指出问题所在，形成交办函交政府办理。2010 年县人大常委会对政府工作报告落实情况进行跟踪监督时，针对政府工作报告中涉及到的个别重点建设项目进度不快的问题提出了加大重点项目建设力度的建议，政府常务会议随即对年度重点建设项目进行了调整，将个别因客观条件改变暂时无法实施的重点项目予以核减，维护了政府工作报告执行的严肃性。2015年年底，县人大常委会在沿袭年中审议监督做法基础上，新增年底监督程序，要求政府围绕工作报告提出的总体目标、民生重点、实事工程等主要经济社会发展指标和任务，向代表书面报告执行情况。2016年1月人代会召开前夕，全县人大代表就收到了这份书面报告。湘潭县人大常委会年中“查作业”，年末“交作业”，形成了对政府工作报告的人大监督链，增强了政府的法治意识，树立了人大权威。人大代表耳濡目染权力机关监督政府兑现承诺，增强了人民代表大会制度自信。事实上，在湖南，不止湘潭县人大常委会一家对政府工作报告实施监督，汨罗市人大常委会在探索实施对政府工作报告落实情况进行全程监督的实践中形成了“五审三督一评议”的做法，为地方人大常委会实施有效监督提供了范本；汉寿县人大常委会建立和完善政府工作部门局长、主任年度责任目标实现情况专项报告制度，跟踪监督政府工作报告执行情况，取得明显实效。

　　对政府工作报告实施监督何以引发蝴蝶效应？一直以来，地方人大常委会在闭会期间行使职权时，对人代会决议执行情况的监督往往会被忽视，以至监督政府工作时，往往只注重于对政府某一专项工作完成情况进行监督，而对政府全面工作完成情况的监督办法不多，力度也不大。2015年，湖南省委26号文件提出，“探索开展人大会议听取专项工作报告、政府工作报告落实情况的监督”。湘潭、汨罗、汉寿三地人大常委会积极贯彻落实文件精神，找准了监督政府全面工作完成情况的突破口和着力点，以闭会期间依法监督政府工作报告落实情况为手段，使人大对政府的监督，由专项转为全面，由事后变为事前、事中、事后的全过程监督，增强了政府部门的人大意识和法治意识，有力支持和促进了政府依法行政、提升效能，更是保证了人民代表大会决议的执行，维护了人代会的严肃性，政府由人大产生、对人大负责、受人大监督的制度要义由此得到充分体现。由是观之，审查政府工作报告、监督决议执行，把人民当家作主权力和依法治国基本方略落到实处，地方人大及其常委会责无旁贷。