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北京烟花爆竹燃放“限”改“禁”

　　作为中国人最熟悉、最传统的祈福仪式,在春节燃放烟花爆竹是人们庆祝佳节的重要文化符号。它跟春联、年画、秧歌、饺子、汤圆一样,是中国人记忆里生动的生活场景和温暖细节。但随着时代的发展和人们对生活要求的变化,北京的烟花爆竹销量逐年减少,不放或少放烟花爆竹成为首都市民的“新风尚”。

　　12月1日,北京市十四届人大常委会第四十二次会议表决通过了修改《北京市烟花爆竹安全管理规定》的决定。为缓解春节期间燃放烟花爆竹对空气质量和公共安全的不利影响,满足人民群众对改善环境质量的共同期待,北京12年后再次“收紧”烟花爆竹燃放政策:在五环路内实施全面禁放;五环路以外,由区政府划定禁止、限制燃放区域。空气重污染橙色和红色预警期间,全市范围内禁止销售、燃放烟花爆竹。

　　《北京市烟花爆竹安全管理规定》颁布于2005年。《规定》执行12年来,烟花爆竹各项安全管理制度及禁、限放政策得到了有效落实,取得了立法预期成效。2017年春节期间,全市烟花爆竹销量降至《规定》执行12年以来最低,同比下降30.5%,较2013年下降68.9%。残屑清运量同比下降16.2%,较2013年下降85.6%。

　　烟花爆竹燃放过程中会释放出大量的二氧化硫、氮氧化物、烟尘等细小颗粒物,是造成春节期间空气质量变差的主要污染源。与当初期待燃放鞭炮“图个热闹”不同的是,多数人因为环保和安全需要开始对烟花爆竹说不。与此同时,还有许多市民在网络平台上自发倡议不放炮,为首都多贡献一个蓝天。

　　市人大法制委员会认为,在新的时代背景下,基于维护公共安全和保护环境的需要,从严管控燃放烟花爆竹十分必要。随着首都经济社会的发展,燃放烟花爆竹与环境承载力之间的矛盾日益突出,加剧了空气、噪声等污染,给人口密集区域人民群众生活带来的危害日益凸显,群众要求禁限燃放烟花爆竹的呼声强烈。北京作为首都,提高城市治理水平、保证城市安全运行至关重要。对烟花爆竹燃放进行严格管理,符合首都城市功能定位,也符合建设国际一流和谐宜居之都的要求。

　　五环以内全面禁放

　　新版《规定》最大的变化,就是将五环路以内区域由“限制燃放区域”调整为“禁止燃放区域”,并要求区政府根据维护公共安全、公共利益的需要,在五环路以外地区的特定区域划定禁止或者限制燃放烟花爆竹的区域。

　　限制燃放烟花爆竹区域,农历除夕至正月初一,正月初二至十五每日的7时至24时,可以燃放烟花爆竹,其他时间不得燃放烟花爆竹。

　　国家、本市在庆典活动和其他节日期间,需要在禁止或者限制燃放烟花爆竹区域内燃放烟花爆竹的,由市人民政府决定并予以公告。

　　对于以“五环”为界,市人大内务司法委员会主任委员刘维林表示,五环路以内国家机关、文保单位众多,居住区、建筑区、车辆密集,燃放烟花爆竹安全隐患最为突出,实行五环路内区域禁放有助于从源头上消除安全隐患。

　　他表示,此前《规定》划定的限放范围为五环路以内区域,因此以五环路为界具有历史延续性。同时考虑到,燃放烟花爆竹有着深厚的历史文化渊源,特别是在五环路以外的广大地区,燃放烟花爆竹还有一定的社会需求。因此应该从实际出发,通过禁限结合的方式给移风易俗一个合理的过渡期,既可以为政府相关部门从严管理、加强执法留有一定空间,又可以争取更广泛的民意支持。

　　市烟花办有关负责人表示,以烟花爆竹零售网点的设置数量为例,2010年至2017年,五环路内在全市的占比,由60%逐步压减至30%。2017年春节期间,五环路以内及周边主要区(朝阳、海淀、丰台、石景山)共销售烟花爆竹4.8万箱,占全市(12.3万箱)的近四成,五环路内“禁放”后,销售量会下降,燃放量也会进一步减少,对空气质量改善极为有利。

　　此外,关于部分要求“全市禁放”或再扩大禁放区域的意见,市人大法制委员会认为,实行全面禁放或者禁放区域过大,会面临社会管理能力和执法力量不足的问题,法的落实可能大打折扣。因此,有必要在制度设计上保留一定弹性。

　　值得注意的是,关于“禁、限区域”外的燃放要求,《规定》也明确:禁止、限制燃放的地点和区域以外的其他区域,可以燃放烟花爆竹。

　　禁放区不设烟花销售网点

　　今后,禁放区内不仅不能燃放,也将不能买到烟花爆竹。《规定》特别增加了“空气重污染橙色和红色预警期间本市行政区域内禁止销售、燃放烟花爆竹”的规定。同时规定“不在禁放区域设置销售网点”。

　　刘维林表示,要从源头加强对烟花爆竹的管控,严格限制进京销售的品种规格,合理减少经营布点,逐步压缩销售总量,切断非法烟花爆竹进京渠道,从每一个环节加大对烟花爆竹的管控力度。

　　为调动相关社会主体自我约束、自我管理的积极性,发挥其在烟花爆竹燃放治理中的作用,《规定》要求,宾馆、酒店、婚庆服务经营等单位应当在各自经营活动范围内承担烟花爆竹安全管理责任,按照国家和本市规定做好安全防范工作。

　　此外,《规定》进一步提出了与周边省、市的联动管理:市人民政府应当与相邻省、市人民政府建立健全烟花爆竹安全管理区域协作机制,逐步加强烟花爆竹流通管理、燃放管控、信息共享、协查处置等方面的区域合作。

　　12年后“限”改“禁”:

　　满足人民群众对改善环境质量的共同期待

　　烟花爆竹在北京“解禁”始于2005年。12年后再次修订有哪些“历史必然”,“限”改“禁”的再次调整是否有损法规的“严肃性”,传承民俗和禁放烟花爆竹是否“水火不容”,市人大常委会、市环保、公安等部门给出了答案。

　　环保部门:

　　燃放造成显著空气污染峰值

　　市环保局有关负责人介绍,全市多年空气质量监测及分析表明,燃放烟花爆竹明显加剧空气污染,显著抬升空气中可吸入颗粒物(PM10)、细颗粒物(PM2.5)及二氧化硫等多项气态污染物的浓度水平,其中对颗粒物的影响尤其显著,常会导致空气污染达到重度甚至严重污染级别。

　　数据显示,近五年,全市春节期间空气重污染天数在2-4天之间,PM2.5平均浓度在74-118微克/立方米之间,特别是除夕、初一、正月十五3天的PM2.5平均浓度明显高于全年平均浓度。

　　2017年除夕夜间,通州、房山良乡凌晨1点PM2.5平均浓度达到1000微克/立方米以上,而同期远离燃放区域的密云水库PM2.5浓度始终保持在100微克/立方米以下。据测算,扣除烟花爆竹集中燃放影响,全市全年PM2.5平均浓度可能下降0.4-0.7微克/立方米。

　　此外,如集中燃放烟花爆竹时遇到不利气象条件,所排放的污染物将产生滞留,导致更高的污染峰值浓度,更长的污染持续时间。2017年除夕夜间,大气扩散条件不利,燃放烟花爆竹造成的污染物难以清除,导致PM2.5达到的重污染小时数超过30个小时。

　　公安部门:

　　十余年间引发火警两千余起

　　随着首都城市建设的加快,全市居住人口、高层建筑、轨道交通和机动车等数量不断增多,燃放烟花爆竹对首都公共安全带来的危害与日俱增。市烟花办有关负责人表示,全市能够安全燃放烟花爆竹的地点和空间越来越少,不利于安全燃放的因素越来越多。因燃放引发的致伤情况,影响群众财产甚至生命安全的灾害事故发生概率不断增加,五环内的概率更大。

　　数据显示,自2005年实行“限放”政策以来,尽管烟花爆竹销售量、燃放量逐年下降,全市因燃放烟花爆竹引发的火警仍有两千余起,致伤年均达389人,直接财产损失1.5亿元。特别是2009年春节期间,因违法燃放A类烟花爆竹,中央电视台新址园区在建配楼工地发生火灾,事故造成恶劣影响。

　　2016年,市防火委公共消防安全风险调研显示,全市共有加油站、加气站、液化气灌装站等千余家,1990年以前建成投入使用的老旧小区有千余个,高层建筑大量存在,文物古建众多。市烟花办相关负责人表示,许多老旧小区都是大屋脊的筒子楼、砖木砖混连体结构,不耐火,小区内易燃可燃物品存量很大。这些小区基本上大多数集中在五环内,易引发火灾,消防救援难度非常大。文物古建多为木材结构,建筑毗连,火情发生后容易“火烧连营”,带来不可弥补的损失。

　　人大声音:

　　修法顺应民意

　　近年来,随着环保意识的不断增强,市民对环境质量、空气污染和城市安全更为关注,社会舆论要求进一步严格禁限措施,在尊重和继承传统民俗的同时更加注重城市发展、环境质量和公共安全承受能力的呼声日益强烈。市烟花办每年春节前夕都接到大量群众来电、来信,呼吁禁放烟花爆竹,2017年春节前接到群众来电、来信100余件。

　　2017年春节前夕,市社情民意调查中心的民意调查结果显示,82.9%的被访市民表示春节期间不打算在北京燃放烟花爆竹,比2016年上升6.4%,其中,因“污染环境”不燃放的占43.3%。调查显示,如果在春节期间遇到空气重污染橙色以上预警,全市将全面禁放烟花爆竹,98.3%的被访市民表示会严格按相关规定执行。

　　从2012年起,部分全国政协委员和北京市人大代表、政协委员不断提出关于禁放的建议、提案。2017年,全国政协委员杨凯生、霍达提出禁放提案,市人大代表和政协委员也提出5件关于禁放的建议、提案。

　　年初的市人代会上,市人大代表邓佑玲就“禁放”烟花爆竹提出:鉴于燃放烟花爆竹带来的严重空气污染,建议在今年春节通过预警等方式提出“禁止燃放烟花爆竹”的紧急规定,防止空气质量进一步恶化,让广大市民过一个相对空气清新的节日。同时,在今年的紧急禁止之后,建议政府研究对春节期间禁止燃放烟花爆竹的常态化,配合政府集中燃放、定点燃放等措施,既考虑到节庆需要,又能保护空气质量、增进社会安全。

　　邓佑玲表示,过去很长一段时间里,香港市民在节庆之时燃放烟花爆竹,其热烈程度,较内地有过之而无不及。但自1967年禁放,半个世纪以来,过年过节,空气清新,街道清洁,火警锐减,市民已不复怀念过去污染环境的所谓“节日喜庆气氛”。另外,刚刚举办过G20峰会的杭州,也于2016年10月1日起正式施行《杭州市禁止销售燃放烟花爆竹管理规定》。这些都是我们可以借鉴的经验。

　　市人大代表刘迎认为,随着生态文明观念的逐步建立,公众对大气污染防治工作认识程度不断提高,欢度春节的观念、目的、方式、环境等也随之发生了很大变化。应当重新审视、认真研究采取严格的政策措施,进一步控制烟花爆竹燃放,“禁放”不仅有利于过个“欢乐、安全、祥和”的春节,而且对于改善部分时段乃至全年的空气质量,都有着非常积极的作用。

　　目前,全国共有444个城市,通过地方立法的形式实施了严格的“禁放”政策。其中,省会城市10个、地级市91个、县一级的343个,为本市进一步调整扩大“禁放”范围提供了良好外部环境和可借鉴经验。2017年春节期间,上海市外环路以内的“禁放”政策,得到了当地社会各界的充分肯定。

　　16类禁止销售、燃放烟花爆竹区域

　　《规定》第十一条明确了全市范围内8类禁放区。2011年,市政府以公告形式划定了8类禁放地点。截至目前,全市共16类区域禁止销售、燃放烟花爆竹。

　　《北京市烟花爆竹安全管理规定》划定的禁放区:

　　■文物保护单位;

　　■车站、机场等交通枢纽;

　　■油气罐、站等易燃、易爆危险物品储存场所和其他重点消防单位;

　　■输、变电设施;

　　■医疗机构、幼儿园、中小学、敬老院;

　　■山林、苗圃等重点防火区;

　　■重要军事设施;

　　■市和区人民政府根据维护正常工作、生活秩序的要求,确定和公布的其他禁止燃放烟花爆竹的地点。

　　2011年《北京市人民政府关于进一步加强烟花爆竹安全管理的通告》划定的禁放区:

　　■依据其他相关法律法规规定禁止明火的区域和场所;

　　■广播电台、电视台和报社等重要新闻单位;

　　■电信、邮政、金融单位;

　　■城市路网的桥梁(含立交桥、过街天桥)、地下通道及地下空间;

　　■大型文化体育场所、集贸市场、商场、超市、影(剧)院、商业步行街等人员密集的公共场所及大型停车场;

　　■建筑工地,房屋走廊、楼道、屋顶、阳台、窗口;

　　■设有外墙外保温材料的建(构)筑物全部列入烟花爆竹禁放范围,其中属于重点消防单位的高层建(构)筑物及其周边60米范围内为禁放区域,其他10层以上或高于24米以上的建(构)筑物周边30米范围内为禁放区域;

　　■消防救援难度大的平房密集区,停放车辆多、燃放空间狭小的居民小区。此类禁放地点和区域由街道、乡镇具体组织设置禁放标志。

　　烟花爆竹30年禁限调整轨迹

　　1987年

　　逐步限制、趋于禁止

　　烟花爆竹安全管理进入北京公众视野要从上世纪80年代末开始计时。

　　彼时,北京市因燃放烟花爆竹造成的财产损失和人身伤害事件呈逐年上升之势。曾报道:1986年春节,北京因燃放烟花爆竹烧伤、崩伤446人,两人被摘除眼球。1987年大年三十24时至初一1时,一个小时内北京平均每36秒一起火警,“出动的消防车辆无法返回营地,只能从一个火场奔赴另一个火场”。

　　过度燃放让许多市民闹心,纷纷要求政府出手管理。1986年11月,《北京市烟花爆竹安全管理暂行规定》出台,这是北京官方首次出台针对烟花爆竹燃放的管理规定,主要精神有两点,一是严禁制造拉炮、摔炮和砸炮,花炮采购批发统一由市日用杂品公司经营,销售网点须通过审核,凭证进货开张,不准走街串巷兜售。二是划定了一系列禁放区,天安门、火车站、学校、医院、繁华商街、名胜古迹、油气罐站等附近200米内禁止燃放。

　　1987年北京市人代会上,116位代表提出议案,要求严管烟花爆竹。很快,市政府明确了“逐步限制、趋于禁止”的总方针。

　　1993年

　　“城八区”为禁放区域

　　暂行规定虽一定程度上抑制了烟花爆竹的泛滥,但因燃放造成的火情、伤情仍居高不下。1987年至1993年,仅北京27家重点医院就接治花炮伤者近2500人,数十人终身残疾。

　　前所未有的代价,让酝酿已久的禁放呼吁再度鼎沸。300多名人大代表和政协委员提出议案提案,要求对烟花爆竹实施禁放。

　　1993年7月,《北京市关于禁止燃放烟花爆竹的规定》草案递交市人大常委会审议,10月12日,禁放规定获市人大常委会通过,12月1日起正式实施,规定当时的“城八区”禁止燃放烟花爆竹。

　　1994年2月9日,北京度过禁放后头个除夕。过往遍地烟光、火警不断的情景不见。这一夜,北京禁放区内无人因放鞭炮致伤,禁放区外伤者有12人。

　　2005年

　　“禁放”改为“限放”

　　此后10年间,烟花爆竹并没有在春节期间消失。北京周边地区非法生产点向北京倾销伪劣超标花炮现象严重。同时,经历了几个静悄悄的除夕,“禁放冲淡节日气氛”的说法也日渐引起关注,管不如疏、禁不如限的呼声越来越大。

　　2004年市“两会”期间,部分人大代表和政协委员提出修改“禁放规定”,建议将“禁放”改为“限放”。 2005年5月,《北京市烟花爆竹安全管理条例(草案)》公开征求民意。其中规定,除夕至正月十五,全市除文保单位、车站机场等八类场所外,允许燃放烟花爆竹。近七成的被调查市民赞成适度放开燃放。

　　2005年9月9日,《北京市烟花爆竹安全管理规定》获市人大常委会通过,12月1日正式施行,烟花爆竹“禁令”解除。有人大代表指出:放鞭炮,喜欢的很喜欢,厌烦的很厌烦。既然“禁改限”是大家做出的选择,那就要讲公德、守规矩,考虑燃放时的公共影响和他人感受。

　　2017年

　　五环内全面禁放

　　“禁”改“限”已过去12年。近年来,北京因燃放烟花爆竹引发的安全事故、大气污染等问题日益突出。社会对减少烟花爆竹燃放、改善空气质量、调整现行烟花爆竹禁限区域等规定的呼声日渐提高。

　　2017年7月28日,市政府法制办就《北京市烟花爆竹安全管理规定》修正案(草案征求意见稿)公开征求市民意见。12月1日,市人大常委会第四十二次会议表决通过《北京市烟花爆竹安全管理规定》,五环内全面禁放。