政讯通中心

人大常委会机关开展调研工作的思考 ——以南充市人大常委会机关调研工作为例

　　调查研究是“谋事之基、成事之道”。党的十八大以来，习近平总书记多次强调，要在全党大兴调查研究之风。今年，中共中央办公厅印发了《关于在全党大兴调查研究的工作方案》，在全党全社会引起了热烈反响。各级人大常委会机关如何用好用活调查研究这个“法宝”，如何加强和改进人大调研工作，对于推动新时代人大工作高质量发展具有重大现实意义和深远历史意义。现以南充市人大常委会机关近五年调查研究工作为例进行一些粗浅的思考与分析。

　　一、南充市人大常委会机关调研工作实践

　　近年来，南充市人大常委会机关围绕地方立法、讨论决定重大问题、法律监督和工作监督、人事任免、代表议案建议意见办理等工作开展了形式多样的调查研究。

　　（一）围绕地方立法开展的调研成效显著。2015年12月3日，四川省第十二届人大常委会第十九次会议作出决定，确定南充市开始行使地方立法权。2016年以来，南充市人大常委会组织开展了14项立法调研工作，参与调研人员达830多人次，通过并获省人大常委会批准法规13部。调查研究在摸清立法基本情况，确定立法目标，寻求解决立法问题途径、化解重大意见分歧等方面，发挥了重要作用。

　　（二）围绕审查年度计划、预算、五年规划、远景目标规划等开展的调研支撑有力。通过调研听取人大代表和社会各方面对以上内容的意见，提出对相关草案、报告编制工作的建议，服务代表大会和常委会会议期间开展审查工作和提出审查结果报告。

　　（三）围绕审议专项工作报告的调研效果明显。通过调研了解掌握“一府一委两院”相关工作的开展情况，发现存在的问题和不足，提出改进工作的意见和建议，并将有关调研报告印发常委会组成人员供审议参考，为审议意见的形成提供事例和数据支持。

　　（四）围绕执法检查开展的调研重点突出。在执法检查前期，通过调查研究了解法律实施情况，发现存在的问题，使执法检查能够聚焦主要问题，更具有针对性和操作性，并针对在前期调研和执法检查中发现的重点问题，视情开展专项视察调研。

　　（五）组织常委会和专业代表组的专题调研成果丰硕。在组织实施常委会专题调研项目的同时，鼓励组成人员个人开展调查研究，形成包括常委会、专委会和办事机构、组成人员三个层次的专题调研工作格局，编印出刊《市人大代表调研报告汇编》6册。

　　近五年来，南充市人大常委会共组织各类调查研究96项，撰写各类调研报告63份，为市人大常委会立法、监督、重大事项决定和“一府一委两院”改进工作提出建议意见136条，部分专题调研报告为市委重大决策提供支撑。12份报告获历届市委主要领导批示转发，32份报告转送“一府一委两院”及相关部门，116条意见和建议得到“一府一委两院”采纳和办理。

　　二、人大常委会机关调研工作存在的问题和不足

　　近年来，人大调查研究工作也已步入制度化、规范化的轨道，但人大调研工作距离新时代地方人大工作发展要求和人民群众的期盼仍然存在一定的差距和不足。

　　（一）调研课题选择不精准。人大调查研究选题一般有两种情况，一是每年“一要点三计划”安排的调研课题；另一种是根据党委、政府中心工作或者人大工作需要安排的调查研究。结合实践来看，我们在年初制定调研计划时，为平衡委室工作，有时存在只求平衡，而未注重调研选题，更没有论证调研可行性，而提出调研课题，对事关全局中心工作、涉及群众“急难愁盼”同时契合人大职能定位的调研较少且不集中。

　　（二）调研前期准备欠充分。一是调研安排不合理。在安排调研时间、地点、参加人员等要素时，受多方面因素的考量，有时存在人员时多时少、点位选取典型性不足、调研重点不突出等问题；对开展连续调研的课题有时缺乏必要的对接，有的草率收兵，有的敷衍了事，造成人力和财力的浪费。

　　（三）调研工作安排不合理。一是调研时长不严谨。有的调研时间因受其他工作影响而随意压减，有的调研时跨度过长，超过两三个月甚至半年。二是调研人员不广泛。有的调研人员缺席较多，影响调研的效果。更有的调研缺乏人大代表和相关专业技术人才，如盲人摸象，达不到调研预期的目的。三是调研统筹不到位。办公室对各委室调研统筹安排还需要加强，扎堆调研、重复调研、“一窝蜂”调研有时还有一定存在。

　　（四）调研方式方法较单一。具体时间中，人大调研工作多以听取汇报、座谈交流为主，没有更多地深入基层一线了解情况、听取意见。同时调研方法较为，后期统计、数据分析和案例研判还不到位。形式主义、官僚主义还以一定形式在一定程度上表现，“伪调研”者有之、“浅调研”者有之、“被调研”者有之，以走马观花代替追根究底，以“规定路线”代替“自选路线”。

　　（五）调研报告质量待提升。近年来，南充市人大机关调研工作基本都能形成调研报告，但客观上看高质量调研报告并不多，有的调研报告实效不明显，一定程度上与报告质量不高有关。究其原因来看，调研报告总体存在了解面上情况较多，解剖式分析研判较少，运用大数据等现代技术手段收集信息较少，一般性意见建议较多，提出切合实际且具有人大特色的解决方案偏少。

　　（六）调研成果转化不到位。人大每年开展的调研不少，形成的调研报告也“有理有据”“主次分明”，但就距离解决问题就差“最后一公里”，一些调查研究仅仅停留在调研阶段，对调研成果转化存在应付思维，对调研成果重点“转什么”“怎么转”“怎么转好”没有深入思考分析，缺少方法路径。

　　三、人大调研工作方法和步骤思考

　　调研效果与调研工作方法和步骤密切相关。人大调研工作方法和步骤，没有固定模板，也没有统一标准，从近年来南充市人大常委会机关调研实践看，人大机关调研主要包括以下步骤。

　　（一）制定调研方案。按照调研课题和调研要达到的目的，拟定调研提纲、收集调研资料，包括调研对象遴选、调研样本确定、调研时间选择、调研方法使用等内容，编制调研方案，其内容包括主要目标、工作重点、实施步骤、具体措施、有关要求等。编制方案要坚持“少而精”的原则，避免力量分散；要紧扣人大职权要求，彰显人大工作特点，避免与其他调研同质同构倾向。对于调研对象的选择，要坚持“多层面、多角度”原则，既要选择工作开展比较好的，也要看工作开展中等的，更要看工作开展比较差的;既要走访管理者，又要走访管理相对人和基层群众;既要了解部门的工作，又要了解相关部门的工作。对于调研方法的确定，要坚持“灵活、多样”原则，善于把座谈研判和实地察看结合起来，把明察和暗访结合起来，把面上调查和点上解剖结合起来，利用现代网络和信息数据手段，扩大调研覆盖面。与此同时，要坚持“简从、高效”原则，既不给基层增加负担、干扰基层工作，又要确保调研取得预期效果。

　　（二）搞好研前培训。研前培训，是调研工作的重要环节，也是取得调研成果的关键环节。研前培训主要包括：学习与所调研工作事项相关的法律法规知识和方针政策精神，吃透和领会“上情”；听取“一府一委两院”关于所调研工作的开展情况、存在问题和下步安排部署汇报，了解“一府一委两院”及其相关部门对存在问题的思考与分析,熟悉和掌握“下情”；熟悉调研方案，讨论调研相关细节，了解调研的目的、意义、方法和步骤，熟悉和掌握调研的特点和注意事项等。

　　（三）组织实施调研。人大工作的性质决定人大调研一般应当采取集中与分散、明察与暗访相结合的方式进行。集中调研采用明察方式，分散调研采用暗访方式。无论集中调研还是分散调研，都要注重克服走马观花、蜻蜓点水、避重就轻、不负责任等倾向。为此，在组织安排上要突出抓好六点，一要按照调研重点划分若干调研小组，把具有相同专业背景和相同兴趣爱好的代表和委员划在一个小组，以便全面甄别提炼问题线索。二要合理搭配调研小组人员，既要有对调研主题有关注的代表和委员，又要有熟悉调研主题的专家学者和一线工作人员，以便全面观察分析调研主题。三要采取听取汇报、个别走访、查阅资料、调查问卷、现场考察、领导回避、无记名填写意见等办法，尽力营造宽松、开放的氛围，尽量收集原汁原味、翔实可靠的第一手材料。四要注重点面结合、上下联动，进行多层次、立体式调研，提高调研的真实性、全面性和代表性。五要善于运用现代传媒、互联网等科技手段和宣传工具开展调研，扩大调研的信息来源。六要及时召开调研信息汇报会，汇总各小组调研信息，通过集中讨论和辩论，让不同信息数据互相印证、不同观点思路相互交融，有利于准确把握调研主题的全貌和本质，把握工作开展的难处和实际，集中调研者集体智慧，提出科学合理的建议和对策。

　　（四）撰写调研报告。调研报告通常由序言、主体、结尾三部分构成。序言部分简明交代调查的目的意义和方法过程。结尾部分一般是调研的启示或者成果转化应用的建议。这部分要视具体情况而定，可有可无。主体部分是报告的重点和核心，也是调研报告质量高低的关键所在。主要包括基本情况、分析论证、结论建议三部分。基本情况部分主要是对所调研工作事项几个方面情况的描述性表述，由定性概念和定量数据作支撑。分析论证部分主要通过由表及里、由此及彼、去粗取精、去伪存真的资料分析，透过现象找出问题本质，弄清构成问题的基本要素有哪些？哪些是主要矛盾和主要方面？进而梳理出问题的成因。结论建议部分就是针对问题和成因，提出解决问题的思路、办法、措施、建议。调研报告拟定后，要组织对调研报告进行反复论证。在分析论证时，要坚持历史唯物主义和辩证唯物主义，防止孤立静止地看问题，防止以偏概全、以点带面倾向；要坚持法治思维和科学推理，以法治理念、民主原则、科学逻辑对问题进行分析、综合、判断、推理，进而作出结论，使调研成果遵循法治原则，符合客观实际，体现民声意愿。

　　（五）调研成果转化。调研成果的转化应用是人大调研的目的所在。如果调研成果得不到转化，不能应用到实际工作中去，不能起到推动工作的作用，调研就失去了意义。调研成果的转化有四个途径：一是向市委作出专题报告。把调研报告中的一些重要意见和建议，提交党委领导参阅，使调研成果在更高层次和更广范围发挥作用。二是把调研报告作为参阅文件，印发代表大会、常委会会议，供组成人员审议时参考。三是把调研报告转化为常委会执法检查和专项工作的决议、决定和审议意见。四是把调研报告中的一些重要意见和建议，提交党委领导参阅，使调研成果在更高层次和更广范围发挥作用。调研成果的应用须经四个步骤，一是把调研报告印发代表大会和常委会会议审议和表决。二是主任会议依据表决通过的调研报告，区分不同情况，将调研成果转化为常委会执法检查、专项工作报告的决议、决定和审议意见，或者代表的建议和意见，提交“一府一委两院”及其相关部门落实办理，同时提交党委领导参阅。三是常委会相关工作和办事机构召开决议、决定和审议意见或者代表建议、意见交办会，明确办理要求和时限。四是常委会办公室要建立调研成果宣传、交流督办和共享机制，通过开办宣传专栏、召开办理调度会议、开展优秀调研报告评比活动等多种形式，推动调研成果的转化应用。

　　四、提升人大调研工作质量的思考

　　新时期、新阶段，面临很多新情况和新问题，需要我们通过调查研究深化规律性认识，真正发挥调查研究在解决问题、推动工作、高质量发展的作用。

　　一是坚持“四个围绕”，做好调研选题。选好选准调研课题是搞好调查研究工作的首要环节。人大机关调研课题的选择要坚持紧跟核心、紧扣中心、紧贴民心，抓住全局性、长远性、根本性的重大问题和关系全域经济社会发展的重大事项，特别是围绕市委决策重点、政府工作难点、群众关注热点、法律实施焦点等做好选题，切实做到调研到点子上、参谋到关键处、服务到决策中。

　　二是坚持“三个结合”，优化调研方法。科学高效的调研方法是完成调研任务的重要保障。要保证调研的权威性和科学性，必须坚持群众路线与实事求是相结合，坚持问题导向与矛盾分析相结合，坚持统筹兼顾和与时俱进相结合，既要到工作好和先进的地区总结经验，也要到困难多、群众意见大、工作打不开局面的地方和单位开展调研。要找准问题，才能有的放矢，抓主要矛盾和矛盾的主要方面，同时学会运用现代先进技术，力求全面、准确、深刻的了解问题。

　　三是坚持“五个途径”，提高调研成果转化效率。调研成果转化和运用是调查研究工作的落脚点。坚持将调研成果通过参阅文件、决议、决定、审议意见、工作经验等途径进行转化，使调研成果在更高层次和更广范围发挥作用。要用好问效检验标尺，实行清单式分解、台账式管理、审计式验收、公开化奖惩的“两式两化”督查机制，增强推动调研成果转化的责任感和主动性，始终把群众满意作为检验调研成果转化的重要标准，听取民意、不断修正，保证调研成果转化符合实际、契合民意。

　　（本文作者系南充市人大常委会党组成员、秘书长、机关党组书记）