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关于城区山体保护立法必要性和可行性的思考

　　资阳市全面融入成渝地区双城经济圈建设，融入四川省“一干多支、五区协同”区域发展新格局，建设成渝门户枢纽、临空新兴城市，打造成渝城市群重要的休闲旅游目的地、宜居宜业生态文化江城，需要充分利用丘陵地区良好的绿色生态本底，彰显城市山水景观特色，将自然生态优势转化为城市发展优势。立法保护资阳中心城区山体势在必行。

　　一、城区山体保护立法的必要性

　　（一）贯彻习近平生态文明思想，加强生态文明建设的需要。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把生态文明建设作为作为重大战略部署，纳入统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，强调要贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，坚持人与自然和谐共生，尊重自然、顺应自然，保护自然；坚持“绿水青山就是金山银山”、“山水林田湖草是一个生命共同体”理念；坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主方针，推动形成绿色生产方式和生活方式；坚持用最严格制度最严密法治保护生态环境。城区山体是不可再生的宝贵自然资源，是自然生态体系重要组成部分，是城市可持续发展的物质基础。保护资阳中心城区山体，有助于维护自然生态平衡、改善生态宜居环境，提升城市生态竞争力，有助于防治水土流失、保护生态多样性，建设长江上游沱江中游生态屏障。资阳市委、市政府认真贯彻习近平生态文明思想，认真落实中央、省委决策部署，把自然生态保护放在突出位置，把山水林田湖草一体化保护修复、城区山体保护绿化作为加强生态文明建设的重要措施，在全省率先实施大规模绿化全市行动，结合创建国家园林城市，持续推进城区山体保护绿化和生态修复，锁定城市规划区98座山体作为永久保留山体，其中28座作为城市公园打造，70座实施绿化和生态恢复。开展城区山体保护立法是贯彻习近平生态文明思想，贯彻中央、省委有关加强生态环境保护决策部署，筑牢资阳绿色发展生态本底，建设美丽繁荣和谐资阳的需要。

　　（二）建设生态宜居城市，提升城市品质形象的需要。资阳地处四川盆地中部，属典型的丘陵地区，城市规划区内有山体300余座。这些山体是城市自然资源、人文历史遗迹和未来发展的承载体，是塑造城市景观特色的重要元素。资阳市城市总体规划把利用资阳山水本底描绘山水城市，作为城市规划理念与原则，提出“利用沱江蜿蜒曲折的优美形态，尊重自然山体在城市用地内密集分布的自然山水特征，建设山—水—坝—城相依相融的城市。划定保留丘陵山体，注重打造沿沱江的公共开放空间，彰显城市特色”。在彰显城市山水特色方面，资阳市城市总体规划强调：顺应山、水、坝、湾等自然要素，创新规划管理工具，采取多种手段分别保护山丘群、山丘链、山丘点、山丘地形，展现山水坝城相依相融的“丘陵江城”特色。开展城区山体保护立法，加强城市山体保护，不仅是保护山体地质地貌、自然资源和生物多样性，保护和传承历史文化，让城区居民望得见山、看得见水、记得住乡愁的需要，更是严格执行城市总体规划，彰显城市景观特色，建设生态宜居城市，提升城市品质形象的需要。

　　（三）解决山体保护问题，强化山体保护力度的需要。资阳建市以来，城市化进程加快，城区建设和扩张用地需求大幅增加，建设用地与山体保护矛盾日益凸显，一度时期开挖侵占山体、破坏山体地形地貌突出，开挖后裸露的山体断面未及时进行生态修复，城市生态宜居性受到一定影响。人大代表和政协委员多次就保护绿化城区山体提出建议和提案。对此，市人大常委会于2005年作出保护绿化城市规划区内可视山体决定，78座可视山体纳入城区保留山体范围，城区山体在一定程度得到保护。但由于城区山体保护缺乏专项规划编制，山体开挖利用审批不够严格，违规开挖利用山体处罚依据、责任追究缺失，未能从根本上解决山体保护管理问题。通过城区山体保护立法，理顺山体保护部门职责，建立山体保护长效机制，赋予山体保护专项规划法律地位，严格山体保护管理及修复治理措施，明确相应法律责任，成为解决城区山体保护问题，强化山体保护力度，加强山体保护管理的现实需要。

　　二、城区山体保护立法的可行性

　　（一）有制度和法律依据。党的十八以来，以习近平同志为核心的党中央将生态文明建设作为中华民族永续发展的根本大计，推动先后写入党章、宪法，上升为党的主张和国家意志；通过《生态文明体制改革总体方案》以及四十多项生态文明建设和生态环境保护方面的改革方案，推动建立了“四梁八柱”的生态文明制度。《环境保护法》《森林法》《城乡规划法》《土地管理法》《城市园林绿化条例》等法律法规，对保护利用包括自然山体在内的自然资源，促进人与自然和谐共生，城市与自然相依相融作出了原则性规定。这些制度和法律法规为城区山体保护立法提供了充分依据。

　　（二）有广泛群众基础。随着经济社会发展，人们从对物质文化的需求已转变为对美好生活的向往。人民群众对优美生态环境的需求日益增长，对建设生态宜居城市的愿望日益迫切，市民盼望“不出城郭而获山水之怡，身居闹市而有林泉之致”的理想生活，使城区山体保护立法具有了深厚的群众基础。

　　（三）有立法经验借鉴。山东省枣庄市、江苏省镇江市、湖北省恩施州和十堰市、四川省泸州市、海南省三亚市等地分别制定了山体保护条例，在山体保护立法方面积累了较好的经验，为资阳中心城区山体保护立法提供了经验参考。

　　（四）有实践经验支撑。2005年，资阳市人大常委会作出保护绿化城市规划区可视山体决定以来，市级有关部门一直在探索城市规划建设管理与城市规划区内保留山体保护绿化统筹推进工作，积累了一定经验。2016年出台的《资阳市城市规划管理技术规定》对建设项目开挖山体的植被恢复作出明确规定，同时强调了建筑群要与山体融合。2017—2018年，开展的资阳市城市总体规划修编、总体城市设计在认真细致梳理城区山水格局后，就围绕资阳中心城区“山、水、坝、城”四大景观要素，因地制宜保护和利用山体景观，实现“山景”从障碍向资源转变，进一步彰显城市生态文化内涵提出了原则和措施。近几年开展的创建国家园林城市活动，在城区山体保护绿化和裸露山体植被恢复方面积累了工作经验。这些都为城区山体保护立法提供了实践经验支撑。