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关于街道人大工委组织与规制建设的思考

　　街道人大工委的组织和规制建设，是城市基层民主政治建设过程中的重要课题。在城市化进程加快推进，中央高度关注基层治理体系和治理能力现代化的大背景下，这个课题越来越引起重视。成都市金牛区作为全省第一个无乡镇建制的城区，历来对街道人大工作高度重视，做了一些探索。

　　2006年区人大在全省率先设立了街道人大工委，2016年区人大又在全市率先实现了街道人大工委主任专职配备。经过十多年的探索实践，街道人大工作取得了明显的成绩。2019年，成都市人大出台了《成都市区（市）县人民代表大会常务委员会街道工作委员会工作办法（试行）》（以下简称《办法》），区人大常委会主动作为，在深入调研的基础上，围绕加强街道人大工委组织和规制建设进行了一些探索，先后出台了《街道人大工委委员备案工作实施细则》（以下简称《细则》）和《成都市金牛区街道人大工委全体会议基本规程导则（试行）》（以下简称《导则》。13个街道人大工委中有10个已经完成了基本的组织建设，特别是天回镇、营门口街道人大工委先行先试，积累了经验、取得了成果。在区七届人大常委会第二十八次会议上，区人大常委会听取了两个街道人大工委的工作报告并进行了满意度测评，获得了很好的社会反响。

　　有鉴于此，结合实际，作如下思考。

　　设立街道人大工委的必要性

　　人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，也是支撑国家治理体系和治理能力的根本政治制度。近些年来，随着我国城市化进程的快速发展，街道的工作重心在更大程度上已经从抓经济为中心转变为全方位的社会治理主体和多领域的公共服务主体。以“人”为中心的工作考量指归，在街道工作的大格局中居于更加突出的重要地位，民情、民意、民心、民利需要更宽泛、更直接的表达和代表。与此相应的，人民代表大会制度作为根本政治制度，最大的、最鲜明的政治优势就在于能更广泛、更直接地实现广大人民群众有序有效的政治参与。因此，如何在街道层面的组织架构体系中，以街道人大工委建设为抓手，推进人民代表大会制度建设，夯实国家政权基础，显得更加迫切和必要。

　　（一）设立街道人大工委是推进基层政权建设，解决人大制度体系在街道“缺失”问题的需要。设立街道后，乡镇人大主席团和乡镇人大代表不复存在，从乡镇撤销到街道挂牌的过程中，人大主席团如何向街道人大工委转变接续，多年来，一直没得到足够重视，这个层面的人大组织相应的机制制度，除代表选举、代表联系等实在不能缺少的工作内容之外，应该保留什么、改变什么、重新制定什么，在事实上已经成为问题，在实际工作中就是某种缺失和断续。从现实情况看，党委、政府在街道均设有派出机构。依法设立以选举地区为区域特征的街道人大工委，构建一个人民群众最广泛、最直接、最有序的政治参与平台，具有不可替代的基础地位和根本优势，也能够充分发挥人大联系群众、反映民意、实施监督的民主主渠道作用，以本地化、硬连接提升民意诉求表达的准确性、贴合度，能有效避免涉及地区选区群众切身利益的具体意见被过度抽象化合并同类项，以真实、切实的直接回应，推动人大工作向城市社区等延伸，提升基层人大工作水平，切实夯实基层政权基础。

　　（二）设立街道人大工委是完善民主法治建设，解决人大监督效能在街道“隔层”问题的需要。各级国家机关都由人大产生、对人大负责、受人大监督。街道虽然不是一级政府，但是随着许多政府工作以“属地化”方式下沉，街道在事实上承接了越来越多的行政职能和执法管治任务，“一府一委两院”也在街道派出了很多相应的机构，然而区人大及其常委会在依法监督的过程中，对作为政府派出机构且履行重要职能的街道办事处，“一府一委两院”及其部门派出的工作机构如公安派出所、城管执法中队等的监督却只能通过对部门工作的监督进行，存在监督力度隔层传递的问题，其实“隔层”也就是“断层”。对人民群众迫切需要的工作监督“隔层遥感”，对直接行使民主权利的基层选民关注的事项监督“断层”，选举时的见人见面与有监督服务需求时的远离疏离，直接影响了辖区人民群众政治参与的热情和对公共事务的关心，也直接影响了街道人大工作的开展和基层民主法制建设。因此，依法设立街道人大工委，以规制建设的形式，在法定权限内，向其授予必要权力，打通“断层”、去掉“隔层”，变“遥感”为“直通”，架起民心民意的桥梁，以贴近、切实、直接的本地化优势，增强监督的精准效度，是加强对“一府一委两院”在街道派出机构工作监督、法律监督的迫切需要，也是完善基层民主政治建设的必要之举。

　　（三）设立街道人大工委是加强与人民群众联系，解决人大联系机构在街道“空缺”问题的需要。闭会期间，基于代表的兼职性这个实际，人大代表的组织管理比较宏观，导致代表与选区群众的日常联系不够紧密，参与活动不够经常，履职热情不够饱满，直接制约了代表在人大会议期间各项权利的行使。依法设立街道人大工委，就是构建以选举地区为特征的人大代表组织平台，贴近化、短链条、近距离地为各级人大代表提供履职服务，有效地把工作、生活在街道和社区之中的人大代表组织起来，更好地掌握社情民意，传递群众声音。同时，通过服务和管理，切实增强代表的地区归属感和认同感，在此基础上提升代表的责任感与荣誉感，激发代表工作热情，促进代表的主体作用得以充分发挥。

　　当前街道人大工委在组织与规制建设上存在的主要问题

　　2015年，新修订的《地方组织法》赋予了街道人大工委明确的法律地位。但是，在具体的工作实践中，在以党政主导的街道实际工作格局中，街道人大工委怎么建、怎么干的问题，说旧不新，即以代表选举等为主要内容的街道人大工作自人民代表大会制度建立以来一直得到高度重视；说新不旧，即作为一级权力机关派出机构的街道人大工委的组织建设一直处于探索和试行状态。金牛区的街道人大工委组织与规制建设，也同样由于历史条件上的局限、法律支撑上的不足、体制机制上的制约，暴露出了一些问题、矛盾和困难。特别是以往在探索实践阶段形成的“惯例”“随意”，与当前日臻要求的“法治”“规范”形成了巨大的反差，需要进一步研究解决。

　　（一）组织建设还不健全。一是从机构设置上看。虽然金牛区是全省最早设立街道人大工委的城区，但由于当时政策的局限性和探索性，未对机构设置问题出台明确的规范性文件。随着街道职能调整和机构改革的深入，原设立的街道人大工委办公室又被取消或合并，且没有明确具体的职能部门负责有关工作，导致街道人大工委虽是与街道党工委、街道办事处同级的工作机构，但机构虚化、不接地气。二是从组织体系上看。金牛区在全市最早落实了街道人大工委主任专职配备，但街道人大工委主任副主任尚未配齐，且没有明确的人大工作专兼职人员，街道人大工委委员怎样产生、如何审批、谁来任命等问题长期没得到解决。少部分街道人大工委成了“一个人的工委会”，出现了“一块牌子、一间房子、一个老头子”的情形，在事实上矮化扭曲了人大作为国家权力机关庄严、神圣的政治属性，形成了聊胜于无、实不如无的尴尬局面。三是从人员配备上看。一方面，有的街道人大干部特别是从基层党政一线转任的干部，有把人大视为“二线”岗位，存在“船到码头车到站”和“守摊子”的思想。另一方面，几乎所有街道人大工委干部都不同程度地直接分管承担着街道的一些工作，在联系社区、项目建设、征地拆迁、社会管理等方面牵制精力较多，还有个别街道人大工委主任长期借调在外，影响了街道人大工委本职工作。

　　（二）规制建设还有短板。一是职责不明确、边界不清晰。虽然《地方组织法》赋予了街道人大工委负责联系辖区人大代表、组织代表活动、办理人大常委会交办工作等职责，但从中央到省市，有关街道人大工委的具体工作条例仍在探索或试行阶段，在具体的工作实践中，街道人大工委干什么、怎么干、干到什么标准等内涵外延不具体、不清细，存在着“职责靠推定”“边界靠感觉”等问题。二是行权不法定、监督不经常。作为派出机构，街道人大工委只能通过区人大常委会授权，对辖区内“一府一委两院”有关派出机构进行监督，不能直接作出监督的决议决定，监督形成的意见建议自身没有法律效力。从工作实践看，人大常委会如何授权，授权是临时性还是经常性等问题，在目前了解的范围内，无论在实体上，还是在程序上，尚无明确的法律法规，也无成熟的经验可以借鉴，街道人大工委在运用听取报告、专题询问等监督手段时，往往“师出无名”，出现“权力”弹性太大和“监督”程序缺失等问题。三是制度不系统、落实不到位。街道人大工委在设立之初，在某种意义上，就是人大代表工作机构设在街道的服务机构。《地方组织法》修订后，其职责定位和工作职责已发生变化，原有的以代表工作为中心的工作制度，无法对街道人大工委包含自身建设、日常规范、监督体系在内的运行机制进行覆盖并提供具体指引。加之派出机构这一特殊身份，在工作实践中，经常容易出现“工作靠经验”“考评靠自觉”等问题。

　　加强和规范街道人大工委组织与规制建设的对策建议

　　党的十九届四中全会，就“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”，对新时代人大工作提出了更加具体的新任务和新要求。结合省委人大工作会议的新要求、市人大常委会的文件规定以及金牛区街道人大工作实际，作如下思考：

　　（一）着眼健全规范，推进组织建设。充分认识设立街道人大工委的重要性、迫切性和必要性，以高度的政治自觉和政治眼界，思想认识上重视到位，体制格局上安排到位，工作统筹上摆布到位。一是落实人、财、物等基本保障，结合实际、专兼结合、精干高效的建强配齐街道人大工委干部队伍。二是盯住核心问题。着眼街道人大工委组织体系不健全这一核心问题，要按照聚焦主责、规范精简、务实高效的原则，完善“１+1＋N”的基本人员结构，形成由7-9人组成的街道人大工委。第一个“１”为街道人大工委主任，第二个“１”为街道人大工委专职工作人员，“N”为街道人大工委委员，由街道党工委按照参与意识强、履职能力优、政治素质好等基本条件，在辖区人大代表和社会各界人士中推荐提名，由街道人大工委向区人大常委会报备，同时人大代表要占有相当比例。这样既能从制度设计上解决有人干事的问题，也能避免出现街道人大工委被虚化的情况，亦能体现街道人大工作由街道人大工委具体抓的特点。区人大常委会则应将组织落实情况作为街道人大工作考评的基本分值，推动街道人大工委“一个人的工委会”的尴尬局面得到有效解决。三是加强统筹协调。要科学调整街道人大工委主任工作分工，确保聚焦主责主业。同时，还可以通过指定专兼职人员、购买服务等形式，保证街道人大工委的基本工作力量。

　　（二）着眼务实高效，加强规制建设。要结合街道人大工作实际，建立健全街道人大工委配套制度，着力建立健全议事规则、预算监督、视察检查、工作调研、建议督办、履职登记、述职评议、学习培训、政情通报等各项工作制度，实现街道人大工委制度建设在内容上和过程上的全覆盖。要把规范开好街道人大工委全体会议作为街道人大工作的开章之本和运行基底，落实好每季度至少召开一次全体会议的基本要求，这也是当前街道人大工作的重点。如果连全体会议都无法召开，组织及规制建设就无从谈起。要科学选定会议议题，明确好会议基本要素，界定好出席人员、列席人员、扩大和邀请人员及受指派参加会议人员，定期召开街道人大工委全体会议，安排大项工作、开展工作监督、研究代表建议，精心组织好听取报告、审议发言、进行表决和满意度测评等具体环节，抓好形成会议纪要、制定审议意见、开展跟踪监督等会议成果运用，实现街道人大工作常态化、程序规范化、制度长效化。同时，要以加强制度建设为契机，切实理清各项关系，区人大常委会要严格落实《地方组织法》要求，在年度首次听取街道人大工委工作报告的基础上，持续坚持定期听取街道人大工委工作情况报告、建立街道人大工委主任列席人大常委会会议制度、人大专委会和工作机构业务指导机制等。街道党工委要把街道人大工作纳入党工委工作总体布局，列入重要议事日程，定期听取工作情况。

　　（三）着眼服管并重，抓好代表工作。要将代表工作作为街道人大工作的重点和主干，发挥好“服务平台、组织平台、考评平台”三个方面的重要作用，充分发挥人大代表的主体作用。要正视对人大代表重服务、轻管理的问题，强化人大代表对选民负责、受人民监督的意识。深化代表述职评议制度，按照“每年分批述职，届末实现全覆盖”的要求，组织代表向选民报告履职情况，接受群众监督评议。

　　（四）着眼拓展融合、助推中心工作。街道人大工委要善于把街道人大工作与党工委中心工作相结合，将拓展融合作为目标和导向，找准自身职能定位，坚持有所为、有所不为，把街道党工委对街道人大工作的关心支持转化为“围绕中心、服务大局”的积极贡献。要依照区人大常委会工作要点，围绕街道党工委中心工作，找准街道人大工委监督的工作重点，做到工作互为表里，避免两张皮，重点听取、讨论和研究有关法律在本街道执行情况、本街道经济社会发展的重点问题以及人民群众关注的热点问题。依据区人大常委会授权，采取听取报告、开展评议、组织视察等形式，对街道办事处和“四所一队二中心”等派驻街道机构开展工作监督和法律监督，形成审议意见，加强向上报告，督促办理落实。

　　综上所述，当前，要破解长期制约街道人大工委发展的瓶颈问题，就是要以组织和规制建设为抓手，在街道人大工作中把握好这个基础和根本，突出代表工作这个重点和主干，做好与街道中心工作的拓展和融合，把好这三个基本面，在工作推进中坚持好这三个基本向度，发挥出街道人大工委推进基层民主政治建设、助推基层社会治理的积极作用，为建设“天府成都北城新中心”做出积极贡献。

　　(作者系成都市金牛区人大常委会主任)