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自治区人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国湿地保护法》实施情况的报告

　　——2023年9月20日在广西壮族自治区第十四届人民代表大会常务委员会第五次会议上

　　自治区人大环境与资源保护委员会主任委员

　　自治区人大常委会执法检查组副组长卢万兵

　　自治区人大常委会：

　　2021年12月24日全国人大常委会表决通过了《中华人民共和国湿地保护法》（以下简称湿地保护法）。该法自2022年6月1日起正式施行，作为我国首部专门保护湿地的法律，其颁布实施标志着我国湿地保护走向法治化发展新阶段。法律颁布实施仅一年时间，就对法律实施情况开展执法检查，是深入贯彻习近平生态文明思想，持续加强生态文明建设的重要举措。自治区人大常委会高度重视湿地保护法执法检查工作，于今年5月至7月对广西贯彻落实湿地保护法有关情况进行了认真检查。现将执法检查主要情况报告如下：

　　一、执法检查开展情况

　　自治区人大常委会高度重视此次执法检查，研究制定执法检查方案，成立了由常委会分管副主任刘有明任组长，自治区人大环资委、农委主要负责人担任副组长，成员由自治区人大常委会委员、环资委组成人员、农委组成人员，部分全国人大代表、自治区人大代表等组成的执法检查组。5月至7月，执法检查组赴南宁、柳州、贵港3个设区的市开展实地检查，深入到7县（市、区），13处湿地，了解法律实施情况，分别召开自治区、设区的市、县三级座谈会5次，广泛听取各族干部群众的意见和建议。同时委托其他11个设区的市人大常委会进行检查。执法检查组向自治区有关部门、设区的市人大常委会共发放并收回4000份调查问卷，从问卷调查答题总体情况来看（采用100分制，每道题10分），100分的问卷3974份，约占总数99.35%；80分至90分的26份，约占0.65%，答题情况普遍较好，一定程度上反映了广西各级各部门高度重视湿地保护法的学习宣传普及。从问卷答题的内容来看，个别人员对相关法律条文不够熟悉。从调查问卷总体情况反映出湿地保护法学习不够平衡，与湿地保护密切相关的部门、工作人员对法律的学习掌握情况好一些，普通老百姓和企业员工学习宣传贯彻还有一定差距。

　　从本次执法检查情况看，我区各级高度重视湿地保护工作，认真落实湿地保护法定职责，成效明显，习近平生态文明思想广西实践得到生动体现。这次执法检查有以下几个特点：一是深入学习贯彻习近平生态文明思想和习近平法治思想，切实增强贯彻实施湿地保护法的思想自觉、政治自觉和行动自觉。二是坚持依法监督，紧扣法律制度规定，逐条对照法律条文，检查法定职责是否履行、法律责任是否落实，通过依法保护“小湿地”推动守护“大生态”。三是坚持全过程人民民主，充分发挥人大代表作用，邀请4名在桂全国人大代表全程参加执法检查，就地就便邀请各级人大代表参加实地检查和座谈。在广西人大网发布执法检查公告，广泛征求社会各界对法律实施的意见建议。四是上下联动，提高监督工作的科学性、专业性。执法检查与全国人大常委会同步，自治区、设区的市和部分县（市、区）联动，实现全区14个设区的市执法检查“全覆盖”。自治区人大环资委、农委密切配合，邀请自治区自然资源厅、林业局湿地保护方面的专家全程参与执法检查，提高执法检查的专业性。五是执法检查和法治宣传相结合，增强监督工作协同性。结合执法检查同步开展2023年广西环保世纪行宣传活动，邀请国家和自治区等15家新闻媒体全程参加，围绕“用法治力量推动湿地保护高质量发展”主题进行宣传报道，大力宣传正面典型，披露突出问题。共刊播各类新闻作品213余篇（件），营造了良好的舆论氛围，引起了社会的高度关注与重视。

　　《湿地保护法》共7章65条116款。通过逐条对照检查，除第一条和第二条立法目的、适用范围、湿地定义以及第七章附则第六十三条、第六十四条、第六十五条外，法律贯彻实施总体情况如下：一是全面执行落实的涉及19条共27款，包括湿地动态监测、湿地纳入自然保护地加以保护、严格控制占用湿地、监督检查职责和措施、湿地保护专家咨询机制等方面。二是较好执行落实的涉及26条共38款，包括湿地管理职责、湿地分级管理和名录制度、湿地确权登记等方面。三是部分执行落实的涉及10条共15款，包括湿地保护协调工作、湿地保护规划、湿地保护宣传教育与监督、社会参与与表彰奖励、科学技术与人才培养、国际合作与交流、湿地保护约谈制度等方面。四是没有执行落实的涉及6条共11款：第十四条第四款关于县级人民政府或者其授权的部门发布一般湿地的名录及范围；第二十一条第一款关于湿地恢复与重建；第二十二条第四款关于一般湿地的动态监测；第三十六条湿地生态保护补偿制度；第四十二条关于重要湿地修复方案编制及审批；第四十三条关于重要湿地修复和验收。五是由国家落实的涉及8条共12款。六是无须执行落实的涉及3条共6款。历年来湿地资源调查成果显示，目前我区无泥炭沼泽，故我区无须执行落实《湿地保护法》中涉及泥炭沼泽的第三十五条、第四十一条、第五十七条。

　　二、我区实施湿地保护法总体情况

　　从执法检查情况看，我区积极落实湿地保护法定职责、资源管理规范有序、保护与利用成效显著、湿地修复力度不断加大、司法保障不断强化、宣传普及工作有声有色。湿地资源丰富，类型齐全，湿地面积91.86万公顷，其中红树林湿地面积0.96万公顷，约占全国的35%。全区有国际重要湿地4处，自治区重要湿地44处。国际重要湿地数量位居全国前列，桂林漓江喀斯特地貌被纳入世界自然遗产名录，桂林会仙喀斯特、北海金海湾红树林、山口红树林、北仑河口共4处湿地被指定列入《国际重要湿地名录》。全区实施红树林保护修复专项行动以来，累计营造红树林0.04万公顷、修复现有红树林0.14万公顷，红树林面积稳中有增。习近平总书记高度重视湿地保护和修复工作，在广西考察调研时对湿地保护提出明确要求：2017年4月，习近平总书记在北海金海湾红树林生态保护区、南宁市那考河湿地公园考察时强调，“一定要尊重科学、落实责任，把红树林保护好”“广西生态优势金不换，要坚持把节约优先、保护优先、自然恢复作为基本方针”；2021年4月，习近平总书记在桂林考察漓江流域综合治理情况时叮嘱，“你们在这里工作，最重要的是要呵护好这里的美丽山水，这是大自然赐予中华民族的一块宝地，一定要保护好，这是第一位的”。法律实施一年多来，我区各地各部门深入学习贯彻习近平生态文明思想，坚决贯彻落实党中央关于生态文明建设决策部署，认真贯彻实施湿地保护法，建立了落实湿地保护法的责任体系和工作体系，多措并举保护湿地，湿地生态状况持续改善，生物多样性日益丰富，社会保护意识日益增强，取得了比较明显的成效。

　　（一）法定职责积极有效落实

　　贯彻落实法律第四条、第五条等关于规划制度、湿地保护协调工作等规定。一是将湿地保护纳入国民经济和社会发展规划。《广西壮族自治区国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确加强湿地保护工作，严格围填海管控，对红树林、入海河流、珊瑚礁、海草床等滨海湿地和内陆重要湿地实行最严格的保护措施。组织编制《广西壮族自治区湿地保护规划（2022—2030年）》，推进市县两级湿地保护规划编制工作。二是落实湿地保护经费。2022年以来，全区统筹中央和自治区林业改革发展资金、“双重”工程基建投资、海洋生态修复项目、山水林田湖草沙一体化保护修复工程、小流域综合治理等各类项目资金约31亿元，用于湿地保护修复。各设区的市将湿地保护工作经费列入市级部门预算。三是建立健全湿地资源保护机制。深化“综合协调、分部门实施”的湿地管理体制，将湿地资源保护管理纳入河（湖）长制、林长制、设区市绩效考评、党政领导生态环境保护目标责任制等各项考核内容。自治区人民政府推动建立湿地保护协作和信息通报机制，建立自治区、设区的市两级湿地保护修复联席会议制度，明晰各部门的工作职责，形成各部门分级共管的体系。四是配套法规制度建设得到加强。印发《广西湿地保护修复制度实施方案》，明确广西湿地保护的目标任务和对策措施，推动全区湿地保护工作开展。开展《广西壮族自治区红树林资源保护条例》执法检查，着手修订有关湿地保护的地方性法规，以维护国家法制统一。

　　（二）湿地资源管理规范有序

　　贯彻落实法律第二章规定，加强湿地资源管理。一是探索开展湿地自然资源资产产权登记。落实法律第十八条关于自然资源权属的规定，完成了重点区域的17条自治区级（省级）河流和6个市县级湿地公园自然资源登记单元确权登记主体工作。二是严格湿地区域用途管制。法律第十九条明确规定“国家严格控制占用湿地”。全区各地各部门落实法律关于建设项目规划选址、选线审批或核准的相关规定，依法依规开展涉及湿地建设项目的审核审批。自治区发展改革委、自然资源厅、林业局等部门常态开展衔接和沟通，加强涉及湿地工程建设项目的提前介入指导。成立湿地保护专家委员会，积极引导建设项目在选址、选线阶段避让湿地，无法避让的应当尽量减少占用，采取必要措施减轻对湿地生态功能的负面影响。三是积极落实湿地分级管理及名录制度。落实法律第十四条的规定，2022年新增发布10处自治区重要湿地，全区自治区级重要湿地达到44处；2023年新增被指定2处国际重要湿地（同时为国家重要湿地）。全区已建成现有湿地类型自然保护区12处、国家海洋公园2处、国家湿地公园24处（含试点）、野生稻保护小区10处、县级以上饮用水水源保护区198处、乡镇级饮用水水源保护区1074处的湿地分类保护体系。四是加强监测评估。落实法律第二十二条关于省级重要湿地、一般湿地监测、评估和预警的规定，开展全区湿地专项生态综合监测、自治区重要湿地生态监测评估、湿地资源专项调查监测、红树林专项调查监测。

　　（三）湿地保护和利用成效显著

　　根据法律第三章的规定，积极开展湿地保护和利用。一是规范开展湿地范围内的农业生产活动。落实法律第二十五条关于行政许可审查的规定，在办理养殖等相关许可时，加强对有关湿地利用活动的必要性、合理性以及湿地保护措施等内容的审查，适度控制湿地利用规模，2022年以来，全区各级地方政府核发《水域滩涂养殖证》918本，面积1.49万公顷。二是加强对河流、湖泊范围内湿地的保护。落实法律第三十一条的规定，因地制宜采取水系连通、清淤疏浚、水源涵养与水土保持等措施，取得显著成效。2022年，全区112处国家地表水考核断面水质优良（达到或优于Ⅲ类），比例达98.2%以上，劣Ⅴ类水质断面比例为0；在全国地级及以上城市水环境质量状况排名中，我区有9个市入围全国前30名，数量居全国第一；近岸海域优良水质面积比例94.5%，优于国家考核目标（92%）要求，全国排名第二。三是加强有害生物监测和防治。落实法律第二十九条的规定，开展农业外来入侵物种普查工作，摸清外来入侵物种的种类数量、分布范围、危害程度等情况。强化监测预警，设置了50个农业外来入侵植物电子监测预警点，防范外来物种侵害。规范引导社会放流活动，禁止在渔业水域放生外来物种，避免对湿地生态系统造成危害。印发《广西互花米草防治专项行动实施方案（2023—2025年）》，全面开展沿海互花米草防治工作。四是积极探索湿地保护和合理利用新模式。落实第三十二条、第三十三条关于滨海湿地、城市湿地管理和保护的规定，建成以南宁市那考河湿地公园等为代表的一批城市湿地公园，成为市民休闲健身、湿地体验、生态教育的重要活动场所；防城港市积极开展北仑河口红树林生态系统蓝碳碳汇交易试点，探索滨海湿地生态产品价值实现以及保护管理的创新模式；桂林市依托龙胜龙脊梯田国家湿地公园，树立人工湿地、农耕文化的生态品牌，2022年累计接待游客136万人次，旅游收入1.8亿元；河池市利用东兰坡豪湖国家湿地公园品牌，让周边2个村2000多名村民吃上“旅游饭”。五是加强对红树林湿地的保护。红树林湿地是广西湿地的特色资源。落实法律第三十四条关于红树林保护的规定，印发《广西红树林资源保护规划（2020—2030年）》，将北海金海湾红树林湿地等列入国际重要湿地名录；构建红树林监测监管信息平台，及时掌握红树林资源、生物多样性、重要生态功能和环境质量现状等动态变化；北海、钦州、防城港沿海3市打造“红树林”品牌系列地方特色产品，合理利用红树林生态资源。六是积极探索湿地生态补偿机制。落实法律第三十六条关于建立湿地生态保护补偿制度的规定，2022年至今，利用中央资金2755万元在山口红树林国家级自然保护区、北仑河口国际重要湿地探索开展红树林湿地生态效益补偿试点。南宁和百色2市认真落实右江流域上下游横向生态保护工作，按照《右江流域上下游横向生态保护补偿协议（2020—2022年）》，目前，南宁市已向百色市支付2020—2021年度生态保护补偿资金共计716.67万元。

　　（四）湿地修复力度不断加大

　　落实法律第四章的规定，结合抓好中央环保督察反馈意见整改，坚持自然恢复为主、自然恢复和人工修复相结合的原则，加强湿地修复工作。一是系统实施湿地保护修复项目。落实法律第三十八条、第三十九条关于湿地修复、增强湿地生态功能和碳汇功能的规定，落实1.28亿元资金用于全区湿地公园开展巡护管理、管理标识系统、巡护系统、污染控制、有害生物防治等保护项目。实施桂林漓江流域山水林田湖草沙一体化保护修复工程、重要生态系统保护和修复重大工程、北部湾典型滨海湿地生态系统保护和修复重点工程、中央和自治区财政湿地保护修复补助资金项目和红树林保护修复专项行动等重要生态系统保护和修复重大项目。围绕构建“一屏两核一带六区”的国土空间生态修复新格局，抓好湿地保护修复。主抓江河源头区、重要水源地的水土流失治理，2023年全区共投资2.89亿元用于水土保持工程建设，计划完成水土流失治理面积0.05万平方公里。桂林漓江流域山水林田湖草沙一体化保护修复工程获得中央财政20亿元专项资金支持，提升了湿地水质及恢复生态功能，打造我国南方喀斯特湿地水资源调控利用的示范样板，北海滨海国家湿地公园（冯家江流域）生态修复项目入选中国特色生态修复十大典型案例。二是积极推进红树林湿地保护修复。落实法律第四十条关于红树林湿地优先修复和抢救性修复的规定，建立红树林日常保护、日常监管、项目审查审核、案件核查处理、信息互通共享等工作机制，压实自治区、市、县三级人民政府及有关部门工作责任。建立红树林资源巡查制度，实施红树林常态化、网格化巡查监管，及时掌握红树林资源变化情况。利用中央资金14.94亿元持续开展红树林等海洋生态保护修复，共完成整治和修复滨海湿地面积0.2万公顷，营造红树林0.05万公顷，修复红树林0.12万公顷。2022年，全区红树林面积稳中有增的成效显著。

　　（五）执法司法保障不断强化

　　一是加大执法力度。落实法律第五章关于监督检查的规定，开展“绿盾”“绿网·飓风”“海洋生态环境保护专项执法”“中国渔政亮剑”“打击近海非法捕捞专项治理”“河道非法采砂专项整治”等专项行动，严厉打击违法占用、排放废水、丢弃固体废物及其他破坏湿地资源违法行为。建立自治区、市、县、乡四级“河湖长+警长”工作机制。柳州市深化“河长+检察长+警长”协作，充分发挥“1+1>2”履职效能；玉林市联合广东省湛江市开展粤桂两地九洲江鹤地水库整治联合执法行动，依法打击粤桂两省区交界九洲江鹤地水库管理范围内的水事违法等行为。二是依法打击破坏湿地的违法犯罪行为。全区检察机关持续强化湿地保护司法保障，有力促推绿色发展，法律实施以来立案办理湿地保护公益诉讼案件122件，提起涉破坏湿地环境资源犯罪公诉5件10人。全区法院专门设立广西龙脊梯田国家湿地公园生态环境保护巡回法庭、邕江源·三江口生态环境资源保护巡回法庭等环境资源审判专门机构，加强湿地司法保护。2022年6月以来，全区法院审结各类涉湿地保护的环境资源案件6件，其中刑事案件2件。三是构建部门联动的湿地司法保护工作格局。自治区高级人民法院、自治区人民检察院、公安厅、司法厅、生态环境厅联合印发《关于加强生态环境保护行政执法与刑事司法衔接工作的意见》，召开环境司法与行政执法联动工作座谈会，“两院”与有关厅局共商诉源治理、信息共享等制度建设，依法打击破坏湿地违法犯罪行为。

　　（六）法律宣传普及广泛开展

　　落实法律第七条关于加强湿地保护宣传教育和科学知识普及要求，采取多种形式加大法律学习宣传培训力度，促进政府及有关部门人员、社会各界尊法学法守法用法。一是把法律列为全区普法的重要内容。全区各级各部门把学习贯彻湿地保护法纳入重要的议事日程，将湿地保护法纳入广西普法云平台，列入全区公务员和事业单位干部学法用法学习考试内容。二是加强行业主管部门的法律培训。举办全区湿地保护管理培训班，向全区湿地保护管理工作者详细进行法律解读，提升对法律的理解和运用能力。林业系统利用报纸、广播、电视、互联网等媒介广泛宣传湿地保护法的意义和主要内容，印发湿地保护法单行本20000余份，为法律施行营造了良好氛围。三是推动湿地保护法知识进校园、进社区、进社会、进工地等活动。各级各有关部门利用“世界环境日”“世界野生动植物日”“世界湿地日”“爱鸟周”等重要时间节点积极宣传法律。制作法律宣传视频，在官方网站、公众号发布，《“最美守护者”广西北海红树林》等在中央电视台新闻频道播出，充分展现我区红树林湿地保护成效。

　　三、存在的主要问题

　　从执法检查情况看，我区实施湿地保护法取得了积极成效，但也还存在一些问题和不足。主要有以下几个方面：

　　（一）湿地保护法治观念有待强化

　　一些地方干部群众对依法保护湿地的重要性、紧迫性和治理的长期性、艰巨性认识不足。有的管理部门工作人员对法律学习领会不够深透，依法办事能力不强。法律第四条规定县级以上人民政府对本行政区域内的湿地保护负责，但从检查情况来看，一些地方湿地资源丰富，但政府部门对湿地的经济属性关注高于生态属性，担忧将资源优势较好的区域纳入湿地保护体系后，会对经济发展有受限，申报积极性不高。部分企业人员对法律知晓率不高，对企业在湿地保护方面的责任和义务了解不够。社会公众对湿地的概念、功能、作用等了解不够，认识不到位。法律第十一条规定任何单位和个人都有保护湿地的义务，然而第二轮中央生态环境保护督察期间，“贺州昭平桂江国家湿地公园保护管理严重缺位”等问题被列入重点整改问题清单，“广西北部湾国际港务集团有限公司生态环保意识淡薄，违规施工致红树林大面积受损问题”被作为典型案例向社会公布；一些群众习惯在湿地禁渔期电鱼、捕鱼，挖捕河螺、河蚌等底栖生物，还有一些群众将巴西龟、锷龟、牛蛙等外来入侵物种放入湿地，也没有意识到自己行为已违法，一些群众围垦、围塘和基础设施建设占用湿地等损坏湿地的行为时有发生。

　　（二）部分法律责任落实还不够到位

　　一是湿地保护资金投入保障机制有待完善。法律第四条规定县级以上人民政府将开展湿地保护工作所需经费按照事权划分原则列入预算。但我区经济欠发达，近年受疫情影响较大，各级财政紧张，安排的湿地保护预算相对较少。法律第八条规定国家鼓励单位和个人依法通过捐赠、资助、志愿服务等方式参与湿地保护活动，但目前还缺乏社会化机制，募资渠道欠缺，鼓励支持政策还不完善，社会投资和捐赠还较少。二是相关部门职责有待进一步明确。法律第五条、第六条规定国务院各部委、县级以上地方人民政府有关部门按照职责分工承担湿地保护、修复、管理有关工作，但在实际工作中，由于部门分工不够明晰，部门协调联动机制不够健全，影响湿地保护和管理效率。三是部分法律制度措施落实还不到位。法律第十三条规定实行湿地面积总量管控制度，但由于第三次国土调查成果应用不久，湿地调查数据有待进一步融合，国家层面尚未明确全国湿地面积总量管控目标，湿地面积总量管控制度有待进一步落实。法律第十四条规定对湿地实行分级管理，区内国际、国家、自治区级重要湿地名录均已发布，但市、县两级尚未发布一般湿地名录，工作进度有待加快。另外，各级湿地保护规划编制工作有待加快。

　　（三）湿地保护和修复有待加强

　　一是湿地保护工作基础还不稳固。根据法律第四条、第五条、第六条规定进行检查发现，我区湿地保护规划水平不够高、基础设施建设较为薄弱、湿地资源监管手段与湿地生态治理能力建设相对滞后、水资源配置受季节性影响大，水生生物结构单一化，管理体制机制有待理顺，统筹湿地生态保护和经济建设压力较大。尤其是去年以来受持续干旱、高温等影响，全区大面积水量减少、水位下降，生物多样性保护、湿地保护工作面临着更为艰巨的任务。二是湿地保护修复项目立项联合推进机制尚未建立。法律第五条、第二十三条的规定没有得到全面有效落实。自然资源、林业草原、水利、生态环境等部门分别有湿地保护项目修复资金，但尚未建立项目立项联合推进机制，项目的合理性、系统性、科学性还不够，项目资金没有得到充分整合、效益没有得到最大程度发挥。三是我区湿地保护类型多、域广、量大，但湿地保护修复基础性研究和科技支撑不足。法律第九条规定没有得到很好落实，一些典型的生态结构与功能、演替途径与规律，以及森林与湿地相互作用关系等生态学过程的基础研究尚未全面深入展开，湿地保护技术相对滞后，湿地公园存在科教设施简陋、科普功能不完善等的问题，全区普遍存在缺乏具有湿地保护专业背景或跨学科、多领域的专业技术人才，与法律对湿地保护与发展工作要求相比还存在差距。

　　（四）执法和司法监督有待加强

　　法律第四十五条规定了监督检查、依法查处相关要求。由于2019年机构改革后，湿地保护管理机构不健全，森林公安划归公安部门统一管理，自然保护地内部分违法违规行为由生态环境部门管理，联合执法机制尚未健全，监管执法力量薄弱，违法违规行为未能及时发现制止和查处。我区湿地分布面积广，生态系统复杂，精准实施法律监督和保障相对困难，需进一步加强对破坏湿地生态犯罪案件的依法查处，严防出现有案不立、有罪不究、以罚代刑等违法情形。行政执法部门之间、行政部门与司法部门之间还缺乏密切的沟通联系，信息没有做到完全共享，衔接渠道不畅、效率不高、信息反馈不及时。检查发现，崇左市龙州县左江河非法电鱼的现象相当多，加上巡查执法力量不足，每年立案仅有2—3起，而且由于处罚标准原因，普遍判处较轻，还未形成完全制止违法行为的有力震慑。从检查情况来看，法院和检察院在湿地保护司法工作中，还存在专业人员不足、案件鉴定难鉴定费用高等问题，不利于湿地的司法保障。

　　（五）配套法规制度亟待完善

　　湿地保护法是湿地保护领域的基础性、统领性法规，对湿地保护提出了新的更高要求，实施好这部法律需要相关配套法规、制度机制予以支撑，才能把法律规定落实落细。但从检查情况来看，由于法律实施时间较短，还存在部门之间湿地管理的职责分工不够清晰，建设项目选址、选线审批事项和主管部门需要进一步明确，这些问题都需要国家和有关部委出台配套的规章和制度加以明确，以便地方参照实施。法律第六十四条也赋予了省（区、市）和设区的市、自治州可根据本地实际，制定湿地保护具体办法的权力，给地方立法预留了空间。《广西壮族自治区湿地保护条例》等涉湿地的地方性法规在湿地保护法实施前出台，条例中的部分条款已不再适应湿地保护的新情况、新问题。湿地保护工作面临各部门湿地管理职责分工不够明确，部门职责不够明晰，出现“多头管理”和“各自为政”的现象，相关配套制度和标准不够完备等新情况。我区湿地类型多样，检查发现，地方政府在从结合本地湿地保护实际情况制定并颁布相应的实施办法、细则很少，较多的地方政府大都以效力不够高的政策形式来对湿地进行保护。如何准确识变、科学应变、因地制宜、结合地方实际制定配套法规和制度完善对湿地多样性的保护，使湿地资源得到有效保护，支撑起经济社会健康、稳定和持续发展，是目前地方政府面临的艰巨课题。

　　四、意见建议

　　为进一步贯彻实施湿地保护法，推动做好新形势下我区湿地保护工作，针对执法检查中发现的问题，建议：

　　（一）深入学习习近平生态文明思想，坚决扛起湿地保护责任和使命

　　今年7月17日至18日，全国生态环境保护大会召开，习近平总书记出席会议并发表重要讲话，强调要全面推进美丽中国建设，加快推进人与自然和谐共生的现代化。习近平总书记高度重视我区生态文明建设，称赞“广西生态优势金不换”，多次对我区生态环境保护和绿色发展作出重要指示，对湿地保护提出明确要求。习近平总书记对广西生态环境保护系列重要指示精神，是习近平生态文明思想的重要组成部分。各级各部门要深入学习贯彻习近平生态文明思想，牢记习近平总书记的殷切嘱托，深入贯彻落实习近平总书记对广西“五个更大”重要要求，深刻领悟“两个确立”的决定性意义，坚决做到“两个维护”，站在人与自然和谐共生的高度谋划发展，坚决保护好广西的山山水水，持续增强保护湿地的责任感、使命感、紧迫感，完善工作措施，加大投入力度，依法依规严格湿地用途管制，加强湿地生物多样性保护，充分发挥湿地生态功能，持续筑牢南方重要生态安全屏障。

　　（二）严格落实法定责任，推动法律制度有效实施

　　一要定期开展湿地资源调查评价。自治区自然资源主管部门要会同林业主管部门做好每年湿地调查监测工作，在“国土三调”和年度国土变更调查结果基础上，按照《湿地保护法》湿地定义和《全国湿地保护规划（2022—2030年）》确定的湿地地类，对全区湿地面积、生物多样性、保护与利用情况等进行调查，建立信息发布和共享机制。二要加快完善湿地分级管理体系。自治区各级林业主管部门要会同有关部门严格落实湿地分级管理制度，加快推进重要湿地和一般湿地名录认定工作，推动小微湿地试点建设，形成以国家（国际）重要湿地、自治区重要湿地、一般湿地为主体的湿地分级分类管理体系。三要抓好湿地生态保护红线划定。自然资源主管部门要依法推动将具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的湿地区域全部纳入生态保护红线管理，保障和维护我区湿地生态安全底线。特别是重要湿地和红树林湿地，要全部划入生态保护红线。四要充分发挥规划的引领作用。各级林业主管部门要科学编制、有序实施湿地保护规划，持续将湿地保护纳入全区经济社会发展规划和国土空间专项规划，通过落实湿地保护目标任务、重点工作，把工作做到实处，保障全区湿地保护工作有序推进、分类施策、久久为功，守住湿地生态安全边界。

　　（三）坚持问题导向，推动解决湿地修复和保护突出问题

　　一是要厘清各部门湿地保护责任。各部门要充分利用考核考评机制，依法依规层层压实湿地保护主体责任。其中，林业主管部门要牵头担负起湿地资源监督管理职责，自然资源主管部门要加强对滨海湿地的管理和保护，水利主管部门要加强对河流、湖泊范围内湿地的管理和保护，住房和城乡建设主管部门要加强对城市湿地的管理和保护，农业农村主管部门要加强对重要水生生物产卵场、索饵场、越冬场和洄游通道等重要栖息地的保护，加强湿地原真性和完整性保护。二是加快建立部门协作机制。自治区林业主管部门要积极协调各方，形成工作合力。在湿地保护修复厅际联席会议制度基础上，要加快建立部门间协作和定期通报工作机制，强化部门间湿地保护工作信息互通，信息共享，对可能发生湿地破坏的问题隐患，及时预警，加强提前处置，形成共治共管的监管体系。三是要建立项目联动监管机制。林业、发展改革、自然资源、生态环境、交通运输、海洋等主管部门要加强部门联动，建立涉湿地资源项目联动审核审批工作机制，加强项目规划前期介入指导，积极引导工程建设项目主动避让湿地，依法依规严格湿地用途管制。四是建立湿地联合执法机制。林业、自然资源、水利、住房城乡建设、生态环境、农业农村等主管部门要加强湿地联合执法，会同公安、检察、法院、纪检监察等机关在行刑衔接、司法救济、纪检监察、公益诉讼等方面给予支持。对破坏湿地问题突出、保护工作不力、群众反映强烈的地区，应当约谈该地区人民政府的主要负责人，依法严厉查处破坏湿地的违法行为。

　　（四）健全完善地方法规标准体系

　　自治区人大常委会于2014年11月审议通过了自治区湿地保护条例、2018年9月审议通过了红树林保护条例，分别于2015年1月、2018年12月起施行，为湿地保护法的制定提供了地方立法经验，取得很好的效果，但法规实施已多年，与上位法有关规定存在不一致的地方，亟需修订。我区是我国红树林重要分布区，按照国土三调对于地类的划分，红树林地不再属于林地，而归属湿地，对于红树林保护、红树林遭受破坏的行为处置等不再适用《中华人民共和国森林法》和《中华人民共和国森林法实施条例》，且《中华人民共和国湿地保护法》对于采伐破坏红树林等违法行为没有明确相关法律责任，红树林保护面临诸多新情况、新问题，迫切需要把上述地方性法规修订工作提上日程。同时，鼓励各地主动根据最新国土空间规划、“三区三线”划定成果等和湿地保护工作法的地方实际情况，及时调整和完善现行政策，通过“小快灵”立法增强地方对湿地的保护工作。

　　（五）深入开展法律宣传教育，不断增强湿地保护意识

　　各级各部门要坚持政府主导、社会参与的原则，进一步加强湿地保护宣传教育和科学知识普及工作，畅通违法违规破坏湿地行为举报渠道。鼓励基层群众性自治组织、社会组织、志愿者开展湿地保护宣传活动；鼓励单位和个人依法通过捐赠、资助、志愿服务等方式参与湿地保护活动；鼓励社会各方面力量对破坏湿地行为进行舆论监督，调动社会各方面力量参与湿地保护，营造湿地保护的良好氛围。

　　以上报告，请审议。

　　附件：1.广西区内重要湿地名录

　　2.南宁市那考河湿地保护典型经验

　　3.桂林市会仙喀斯特湿地保护典型经验

　　4.北海市红树林湿地（冯家江）保护典型经验

　　附件2

　　南宁市那考河湿地保护典型经验

　　南宁市主城区有18条城市内河，那考河是18条内河之一竹排江上游的左支流。整治之前，那考河水质是劣五类，主要污染源有养殖废水直排、污水废水直排偷排、雨水径流污染、生活垃圾等面源污染。2015年，南宁市将那考河流域治理作为城市内河黑臭水体治理试点，通过PPP模式引入社会资本进行建设和运营。作为国内首个实施并投入运营的城市水环境流域综合治理PPP项目，那考河项目总投资10.65亿元，于2015年6月开工建设，2017年那考河湿地公园正式运营。

　　2017年4月20日，习近平总书记到那考河湿地公园视察，主要了解了项目黑臭水体治理、海绵城市建设、生态环境修复以及水环境改善等方面情况，视察后他高度赞扬“广西生态优势金不换”，同时叮嘱“要持续做好项目后续的研究工作，同时总结经验，给其它项目借鉴”。

　　近年来，南宁市深学笃用习近平生态文明思想，不断总结水环境治理方面的经验，巩固提升那考河治理成效，把生态文明建设后续的研发工作做好，更好地做好项目的经验推广，持续擦亮“广西生态优势金不换”的金字招牌，主要有几个方面：

　　一是实现人与自然和谐共生，人民群众幸福感提高。湿地公园建成之后，为了满足群众的需求，对公园内配套设施进行提升，增加了遮阴廊架、景观亭、健身步道等设施，丰富园区的文化氛围，提高园区的生态价值。那考河作为南宁市生态治理的“名片”，吸引了大量游客，2017年4月至2023年2月累计接待游客量达232万人，接待国内外参观考察团1138批次共计3.3万人，最高日接待量达4.2万人。

　　二是生态环境质量不断改善，生态系统的多样性、稳定性和持续性不断增强。湿地公园建成初期，生态系统比较脆弱，项目公司通过不断开展藻类、水绵防控等工作，同时打造“水下森林”，构建从微生物到动植物稳定多样的生物链，给生物提供良好的栖息环境，使河道水体实现自净功能，让生态系统能够持续自然恢复。根据观察和统计，公园建成后至今，那考河新增水生动植物、飞禽鸟类约38种，其中出现了白鹭、黑水鸡、野鸭等国家二级保护动物在那考河长期栖息。

　　三是持续研发水生态治理技术，不断总结治理经验。2017年至今，那考河PPP项目取得了3项专利，形成了2个科研成果，同时在项目中采用自主研发的设备提高工作效率，通过运用厂网河一体化运营的经验，2022年那考河的污水进水浓度较2017年提升80%以上，主要水质指标优于地表Ⅳ类水质标准，部分指标达到了Ⅱ类和Ⅲ类。

　　四是项目治理成效显著，知名度不断提高。那考河PPP项目荣获住房城乡建设部“中国人居环境范例奖”，入选国家财政部第二批政府和社会资本合作示范项目、住房城乡建设部第一批海绵城市建设典型案例集等12项荣誉。其中，在2021年被广西壮族自治区河长制办公室纳入广西美丽幸福河湖（第一批），2022年入选广西壮族自治区生态产品价值实现典型案例（第一批），成为了全国水环境治理的标杆、典范。

　　五是做好项目经验推广，持续推广项目治理模式。那考河PPP项目所取得的经验在南宁市后期建设的沙江河、心圩江、水塘江、朝阳溪等内河综合治理项目中得到了充分借鉴，同时北京排水集团也将那考河PPP项目经验运用到区外的一些水环境治理项目，并取得了显著成效。

　　附件3

　　桂林市会仙喀斯特湿地保护典型经验

　　广西桂林会仙喀斯特国家湿地公园位于广西桂林市中部偏西，处于桂东北漓江、柳江分水岭地带，属典型岩溶峰林平原地貌，湿地公园总面积586.75公顷，其中，湿地面积493.59公顷，湿地率84.12%，是桂林世界“山水”旅游资源中最具代表性的自然景观资源之一。湿地公园集“山、水、田、园、林、沼、运”等景观要素于一体，以其岩溶湿地之典型、山水景观之秀丽、历史文化之深蕴而著称，不仅在广西是独一无二的，在全国乃至全球峰林岩溶平原风貌中也是极为罕见的。

　　自2021年全面推行林长制以来，桂林市大力践行习近平生态文明思想，树牢“绿水青山就是金山银山”的发展理念，落实好湿地内森林防火、林业有害生物防治、禁猎禁渔等各项工作，做好湿地资源监测调查，积极推动湿地资源保护、水资源保护等工作，促进生物多样性。

　　一是推进国家湿地公园“一园一法”工作。2022年，由市林业主管等部门起草完成的《桂林市会仙喀斯特国家湿地公园保护管理规定》通过了桂林市人大常委会三审，2022年11月25日经广西壮族自治区第十三届人民代表大会常务委员会第三十四次会议批准，并于2023年1月1日正式实施。

　　二是以林长制为抓手，开展自然保护地湿地保护行政执法工作。2021年以来，林长制成员单位在公园范围内开展多次打击非法捕捞专项整治行动。重点对天然水域河道进行巡察，坚决查处“电、毒、炸”鱼及违法网捕，全面清理地笼等违法捕捞工具，通过联合执法行动，会仙湿地公园内违法行为得到明显改观，周边群众参与保护湿地积极性，维护湿地生态安全的意识得到空前提高。

　　三是加强了湿地生物多样性监管。管理部门严格防范外来物种入侵湿地公园，如确需引进外来物种的必须进行风险评估，各相关部门积极配合，对涉及湿地公园的各建设项目都必须在绿化及生态恢复动植物物种做出明确规定，要求选择本土物种，并加强日常监督。

　　四是积极加强生态修复。2022年以来，广西实施的《桂林会仙喀斯特国家湿地公园生态修复工程（桂林漓江流域山水林田湖草）》项目，桂林新区相思江防洪排涝提升工程，对湿地公园内的河道进行清淤疏浚工作，疏浚河道长度共12公里，保证水流通畅，改善水质，保持湿地面积；对流入湿地的马面支渠进行修复，对湿地进行补水，并在湿地下游修建蓄水坝进行蓄水，确保湿地常年正常水位。

　　五是加强水污染防治。为了确保周边村屯排污对湿地水质造成污染，防止污水直排进入湿地，管理部门鼓励会仙湿地公园涉及的村民委员会结合当地实际，组织村民制定和完善村规民约，保护湿地资源。在会仙湿地公园周边村庄建设生产生活污水收集管网和污水处理设施，并保障设施正常运行，防止向湿地排放不符合水污染物排放标准废水、生活污水及其他污染湿地的废水、污水。

　　2022年，桂林会仙湿地申报国际重要湿地，2023年2月，在杭州举办的世界湿地日宣传大会上，会仙湿地成功列入国际重要湿地名录内。如今会仙湿地正呈现出一幅湿地美、碧水绿、群鸟飞的生态画卷。

　　附件4

　　北海市红树林湿地（冯家江）保护典型经验

　　一、项目概况

　　冯家江贯穿北海市区，北连通马栏河，向南汇入北部湾，冯家江流域面积68.5km2，中下游分布有大面积的红树林。承载着水质保障、生物迁徙通廊的重要生态功能，是贯通北海市北部山地及北部湾海域的生态绿廊，也是城市主要排涝河道。由于历史原因，北海市滨海国家湿地公园冯家江流域范围内原有2000亩虾塘、363个雨污直排口、24个养殖场，围塘养殖、污水直排以及养殖废水造成冯家江水环境恶化，严重威胁公园内3000亩红树林的生境，导致红树林生态系统的衰退。

　　2018年12月，北海市冯家江流域水环境治理项目开工建设，建设期为两年，主要工程内容包括控源截污、内源治理、水利河道、大冠沙再生水厂及补水管道、生态恢复、海绵城市、景观工程及智慧水系八大子项工程，项目概算总投资23亿元。项目采用PPP模式通过公开招标方式选择资金实力雄厚、专业技术过硬、管理体制完备的社会资本进行建设和运营。

　　二、主要做法

　　（一）政府主导、引导社会资本参与。

　　建设模式采用政府与社会资本合作模式，采用设计—建设—融资—运营—移交（DBFOT）的PPP模式，由政府出资代表（北海银滩开发投资股份有限公司）与北京排水集团、北京城建集团、中国市政工程华北设计总院形成联合体——北海北排水环境发展有限公司，负责项目的设计、建设、投融资、运营维护工作，合作期17年。项目建成后，在运营期间北海市政府将按年支服务费，用于项目运营管理。通过PPP模式实施，缓解财政压力，降低运营成本，提高建设与运营效率，保障项目顺利实施。

　　（二）科学规划，系统修复。

　　项目以“治污、生态、为民”为总体目标，将污染源治理、生态修复、生物多样性保护统筹考虑，修复过程结合自然地理规律和生态系统特征布局相应工程项目，协调生态保护与城市发展和谐统一。

　　1.实施污染源治理。

　　项目通过控源截污——内源治理——再生水资源利用——坑塘湿地深度净化一体化工程进行水质治理，对渠库江沿线进行生态修复。敷设27.7km截污管线，构建19座污水设施，清除54万m3的淤泥，清退周边养殖污染区近2000亩，每年消减主要污染物1366吨，减少污水排放1650万吨。

　　一是源头治理。在冯家江流域沿线敷设30km截污管道，控制点源和面源污染；同时对鲤鱼地水库、冯家江、铁路明渠和三江明渠污染严重区域进行清淤，共计约54万m3，拆除河道坝埂、管涵等阻水构筑物，畅通水系，减轻内源污染。

　　二是污水治理。因地制宜，将流域两岸的养殖场改造为雨水调蓄池，并敷设18km补水管道，建设大冠沙再生水厂，使水质达到四类水标准。

　　三是再生水资源循环利用。水厂出来的再生水通过补水管线作为优质水源回输到上游，补充河道生态需水量，再通过水库、河道及周边湿地坑塘的深度自然净化，提高冯家江流域自行净化能力；保障冯家江水体达到或优于准四类地表水的标准。

　　2.河库海岸生态一体化修复。

　　对治理区内渠道、水库、内河和海岸开展实施治理，最大程度恢复原地形地貌自然地理格局，因地制宜采用先进理念和先进技术对冯家江流域展开生态环境治理。

　　一是渠的生态修复。通过拆除三江明渠和铁路明渠两岸违章建筑，保留红线内长势良好的乔木，补配具有地表径流污染过滤和截留功能的植被，改造成为植被过滤带系统，增强沿线的生态功能。

　　二是库的生态修复。通过对鲤鱼地水库周边坑塘破埂连通，改造成为鸟类栖息“洲岛”，拉长植被岸线，增加水陆交换面积。陆域部分种植小叶榕等本地树种，形成“水上森林”；水边种植市花——三角梅、野芋等易维护的植物，和水生植物一起，形成具有水质净化功能的“地上绿毯”与“水下森林”。

　　三是江的生态修复。冯家江流域为典型“库塘—河流—近海”复合湿地生态系统，覆盖从淡水、到咸—淡水、到咸水的完整湿地序列，陆海统筹，分区域治理。淡水区域，主要针对大面积的现状污染源虾塘进行生态修复，“变废为宝”，将虾塘改造成沿海滩涂湿地和生态湿地塘，建设生态护坡；咸水区域，采用自然演替的修复办法，去掉硬质护砌，选用本地半红树植物，设置红树林保护区和育苗基地，实施封滩育林；入海口区域，水体盐度大，土壤碱程度高，植物种类选择遵循生态修复优先、经济适用其次的原则，优选耐碱、抗台风的本地物种和长势良好的红树林、灌乔木。

　　3.科学实施植被修复。

　　组建科研团队攻关半红树植物育苗造林技术，培育水生植物36种，同时研究南方碱蓬、阔苞菊等耐盐碱植物在重金属污染的生态修复方面的潜在功能，以构建复合生态结构，维护生物多样性，形成稳态红树生境。

　　三、主要亮点成效

　　一是顺应自然，尊重自然地理格局。保障水安全、水生态、水资源健康的基础上结合生态恢复，因地制宜采用先进理念和先进技术对冯家江流域展开环境治理，整体改善湿地公园的生态环境，做到了顺应城市自然地理格局，实现河堤渠道由硬化转自然堤坝的成功尝试。从水环境治理入手，采用先进的建设、管理和运营理念，发挥厂—网—河一体化的丰富技术治理经验，推动近海流域水环境治理领域高质量发展。

　　二是维护城市自然河道，确保城市排洪功能。通过驳岸改造47.7km、水产池塘改造51.59hm2、红树林保育和恢复等措施，恢复冯家江入海通道，打造了近海与海岸红树林生态系统，提高滨海湿地生物多样性以及复合生态系统的稳定性，提高工程区海岸的防灾减灾能力及城市内涝的自然河道功能，为冯家江湿地构建生态安全屏障。

　　三是提升生态功能，丰富生物多样性。通过截污清淤、红树林保育和恢复工程，冯家江流域的生态环境现已逐步恢复，生物多样性越来越丰富。经监测统计，截至2022年有红树植物19种（其中真红树11种，半红树8种），累计记录到的鸟类206种，底栖生物207种。

　　四是改善投资环境，带动产业发展。项目实施全面改善滨海生态环境，打响了生态北海的名片，为广西提供新的旅游及休闲度假产品，拓宽旅游产业链，带动冯家江片区商住、文化娱乐综合发展，提升北海经济的活力、创新力和竞争力。同时带动周边区域价值的提升，经初步测算仅土地增值将达到200亿元以上，大大促进地方经济发展。

　　五是丰富群众生活，提高群众生活质量。在维护生态安全的基础上，本着“为民”的初衷，在合理利用区打造人与自然生态融合的开放空间，设置观鸟基地、沙洲赶海、基塘农园、滨水栈道、景观平台、慢行系统等，为市民提供游憩的多样空间。在设计施工中充分结合了当地历史文化和注重对原生特色的保护，设置“留住乡愁”专区，移植拆迁区乡土树种，留住原著民浓浓乡情，为冯家江项目在北海的建设史上添上浓墨重彩的一笔。设置红树体验区、湿地科普区、文化园等，打造成为北海市休闲、文化、科普集一体的开放性城市中央公共绿地，增加市民游客的获得感、幸福感。