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筑起长江上游法治屏障——全国首个地方流域共同立法出台记

　　我住长江头，

　　君住长江尾，

　　日日思君不见君，

　　共饮长江水。

　　这首娓娓道来的中国古诗词，今天似乎有了新的含义。

　　今年3月1日，中国首部以长江命名的流域法律——《中华人民共和国长江保护法》正式施行。

　　而仅仅四个月后，全国首个地方流域共同立法全新登场，这次，主角是颇具传奇色彩的长江上游一级支流——赤水河。人们认识它，是因为“四渡赤水出奇兵”的传奇故事。

　　全国一盘棋 长江发展新格局

　　滚滚长江，自西向东，每一朵浪花都有一个故事。

　　“要抓紧制定一部长江保护法，让保护长江生态环境有法可依。”习近平总书记谋定而动，亲自推进。2016年，党中央印发《长江经济带发展规划纲要》，明确提出制定长江保护法。2019年，制定长江保护法被纳入中央政治局常委会工作要点。

　　从2016年开始，总书记多次深入长江沿线视察调研，在重庆、武汉、南京等地主持召开推动长江经济带发展座谈会并发表重要讲话，作出重要部署。他还特别指出，生态环境是统一的自然系统，干流与支流、上游与下游、左岸与右岸相互影响，必须全面统筹、联防联治、整体改善。按照总书记的构想，未来的长江经济带将成为中国生态优先绿色发展主战场、畅通国内国际双循环主动脉、引领经济高质量发展主力军。

　　全国人大常委会委员长栗战书指出，长江保护法是一部分量很重的法律，关系中华民族伟大复兴战略全局。

　　如果说，源于总书记生态文明思想和法治思想的“生态优先、绿色发展”，“共抓大保护、不搞大开发”顶层设计已亮出，那令人期待的就是落地实践了。

　　2019年4月，栗战书委员长来川时强调，四川要坚持系统性、综合性、流域性的治理思路，筑牢长江上游生态屏障。

　　紧锣密鼓后的2020年6月，《四川省赤水河流域保护条例（草案）》提请省十三届人大常委会第十九次会议审议，赤水河流域发展主动融入长江经济带发展战略。

　　有着“英雄河”“美景河”“美酒河”之誉的赤水河全长约436.5公里，流域总面积约2.04万平方公里，流经云、贵、川4个设区的市，流域内共有居民500多万人。省人大城环资委主任委员梁伟华说，近年来，三省在赤水河流域保护方面做了大量工作，赤水河汇入长江水质稳定保持在二类标准，但“分河而治”带来的流域管理难题仍然较为突出。立法有助于破解难题，促进流域经济社会沿着法治化轨道实现高质量发展。

　　这是全国首个地方流域立法，广受关注。省人大城环资委会同省人大法制委、常委会法工委、泸州市人大常委会、生态环境厅等单位，克服新冠肺炎疫情不利影响，先后召开立法座谈会、专家论证会、立法听证会等会议，以网络和书面等形式公开征求意见6次，共征求有关部门、单位和社会公众意见建议340余条，采纳230余条。四川主动与云南、贵州加强沟通，两省反馈意见18条。起草小组经过10余次讨论修改，形成条例（草案）。

　　1+1+1>3 共同立法有专班

　　让我们来聆听立法清晰的足音：

　　2020年6月，栗战书委员长就赤水河流域保护作出重要批示，对立法从“联动”到“共立”的跃升提出殷切希望。

　　在全国人大环资委、常委会法工委的悉心指导下，四川会同贵州、云南稳步开展共同立法。

　　四川省委、省人大常委会高度重视赤水河流域保护共同立法工作，省委书记、省人大常委会主任彭清华多次作出明确指示，省人大常委会成立了共同立法工作领导小组和起草小组。经云、贵、川三省商定，共同立法以“决定”+“条例”的方式进行。

　　省人大法制委、常委会法工委赴赤水河沿线开展实地调研，就区域协同、信息公开和公众参与以及红色文化保护等方面广泛听取意见，对条例（草案）认真修改。7月，条例（草案）加快步伐，进入二审。审议明确，赤水河保护需要系统思考和全域考量，建立健全省内及省际协调机制，协同推进经济高质量发展和生态环境高水平保护。

　　8月，省人大常委会组队赴云、贵、川赤水河流域实地调研考察，形成《三省立法座谈会纪要》，四川作为牵头省份负责衔接联络。

　　9月，三省人大常委会第一次秘书长联席会议在成都召开，讨论确定《赤水河流域保护共同立法工作方案》。

　　2021年1月，全国人大常委会在北京组织召开“推动云贵川赤水河流域保护共同立法座谈会”， 栗战书委员长再次就共同立法作出重要批示，沈跃跃副委员长提出具体要求。

　　在全国人大常委会的指导下，四川牵头启动工作，加强与云、贵两省的协调沟通，以长江保护法等法律法规为主要依据，起草了《关于加强赤水河流域共同保护的决定（草案）》初稿。

　　4月，三省人大常委会第二次秘书长联席会议在成都召开，就共同立法进程和统一颁布实施形成共识。会后，三省共同组成工作专班，迅速开展工作。

　　4月18至21日，工作专班赴云南镇雄县、贵州习水县、四川古蔺县、合江县开展立法调研，从赤水河发源地到入江口，实地了解情况。

　　4月22至25日，工作专班坚持依法立法、民主立法、科学立法的原则，寻求最大共识，在成都共同确定了起草工作的思路、原则和草案的基本框架、主要内容。

　　经过逐字逐句深入研究、讨论和交流，工作专班最终形成三省《关于加强赤水河流域保护的决定（草案工作专班征求意见稿）》，并分印三省。

　　四川省人大常委会办公厅对反馈意见汇总吸纳和修改完善，形成《关于加强赤水河流域保护的决定（草案）》。

　　5月10日，沈跃跃副委员长在四川主持召开推动云贵川三省共同立法座谈会，充分肯定共同立法工作和四川牵头组织协调的积极贡献，认为三省共同决定（草案）已基本成熟。

　　半个月后，精雕细琢的条例（草案）和决定（草案）同时进入审议。

　　“决定”+“条例” 赤水红绿总相宜

　　“通过！”5月28日，《四川省人民代表大会常务委员会关于加强赤水河流域共同保护的决定》和《四川省赤水河流域保护条例》由省十三届人大常委会第二十七次会议通过。

　　决定共18条，结合赤水河流域实际，落实上位法规定，围绕统一规划、统一标准、统一监测、统一责任、统一防治“五个统一”和联合防治协调机制、生态保护补偿机制“两个机制”的要求，体现三省共识。

　　而条例共9章74条，衔接长江保护法又特色十足：

　　其一，绿色发展。重点围绕区域协同、流域规划、环境保护与生态建设、资源保护与利用等方面，以绿色发展理念为引领，规定了保护措施。

　　其二，红色传承。弘扬红色文化与城乡发展、乡村振兴相融合，推动优秀传统文化创新性发展。

　　其三，从严保护。用最严格的制度保护赤水河流域生态环境，在规划管控、岸线保护、水环境质量、污染物排放标准等方面，较之长江保护法作出了更严格规定。

　　三省共同立法在政治站位上，生动体现了顶层设计和具体实践的结合。在制度设计上，体现从严要求，注重法律法规上下衔接，共同保护。在探索创新上，既强调“流域共治”又彰显“各自个性”。

　　云南通过的条例共9章68条，作出生态保护补偿长效机制探索方面等特色规定。

　　贵州通过的条例共8章86条，增加了一系列禁止性规定，从严整治小水电工程、非法采砂开矿等。

　　省人大法制委副主任委员、常委会法工委主任黄智刚表示，赤水河流域共同立法以“决定”+“条例”的方式，一方面由共同决定针对共性问题，由三省作出共同承诺，另一方面由条例分别加以细化和落实，突显地方立法的“有特色”“可操作”，切实增强共同立法的整体性、针对性和实效性，是地方立法形式的创新，也是对流域类保护地方立法的积极探索。

　　7月1日，三省的共同决定和条例同步施行。

　　全国首个地方流域共同立法画上一个圆满的句号，正如诗中所说：

　　我住江之头，

　　君住江之尾。

　　彼此情无限，

　　共饮一江水。