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《海南自由贸易港土地管理条例》解读

　　《海南自由贸易港土地管理条例》（以下简称《条例》）已由海南省第七届人民代表大会常务委员会第三次会议于2023年4月16日通过，自2023年5月1日起施行。《海南经济特区土地管理条例》同时废止。

　　一、《条例》出台的背景和意义

　　《海南经济特区土地管理条例》自1994年实施以来，经过1999年全面修订和2006年、2008年、2009年、2014年、2018年五次修正，对实施土地管理，保护和开发利用土地，保护耕地等起到了重要作用，促进了我省经济社会可持续发展。但是，随着国家土地管理制度日趋完善和海南自由贸易港建设深入推进，该条例已经不适应当前的新形势和新任务，亟需修改完善。

　　本次修订《海南经济特区土地管理条例》并将名称修改为《海南自由贸易港土地管理条例》，主要思路是贯彻海南自由贸易港法和总体方案关于土地管理的制度安排，衔接新修改的土地管理法及实施条例等上位法，落实国家对土地管理的新要求和新举措，保留原条例中符合中央土地管理改革精神的变通条款，固化我省实践中好的经验和做法，形成相对完整制度框架的自由贸易港土地管理基础性法规，并为土地制度改革关键环节和重要举措的“小切口”立法预留制度空间。

　　《条例》是一部关系农民切身利益、关系经济社会发展安全的重要法规，旨在引领土地制度改革创新、规范土地全生命周期管理、推动提升土地利用质量和效益、保障土地要素资源高质量发展，它的出台必将为海南自由贸易港土地开发、保护和利用提供强有力的法治保障。

　　二、《条例》的主要修改内容和亮点

　　《条例》分为总则，土地所有权、使用权和土地登记，国土空间规划，耕地保护，农用地转用与土地征收，国有土地使用权市场管理，集体所有土地使用权市场管理，监督检查，法律责任， 附则等十章，共七十七条。这次修改的主要内容和亮点有：

　　（一）加强土地数字化管理。土地数字化管理是破解土地作为最主要生产要素之一的市场管理诸多难题的重要途径。近些年，我省在土地管理的数字化、网络化、智能化建设方面进行了有益探索。《条例》将成熟有效的实践经验上升为立法：一是明确建立统一的国土空间基础信息平台，整合国土空间规划、土地调查监测、耕地保护、国土空间用途管制、土地储备、土地征收、土地开发利用等信息。二是实施机器赋码、一地一码、一码管地等制度，推动实现土地管理全流程数字化管理和国土空间智慧治理。三是建立集土地信息汇总、发布查询、智能选址、政策指引和招商地图等功能为一体的土地超市，规定国有土地以及集体经营性建设用地的供应应当纳入土地超市，创新自由贸易港土地供应途径，助力破解“项目等土地”难题，进一步推动建立健全公平、公正、公开的土地市场交易机制。四是要求政府各部门建立土地管理信息共享机制，形成多部门协同治理模式，推动实现土地数据自动共享和业务全生命周期监管。

　　（二）建立国土空间规划体系。《条例》设立专章对国土空间规划作出规定，通过立法确立国土空间规划的唯一性和权威性。具体体现在：一是规定国土空间规划是各类开发、保护和建设活动的基本依据，经依法批准的国土空间规划，任何组织和个人不得擅自修改。二是明确总体规划、详细规划和相关专项规划之间的关系，规定下级国土空间规划应当服从上级国土空间规划，详细规划、相关专项规划应当服从总体规划，相关专项规划应当相互协同并与详细规划相衔接。三是明确国土空间规划编制、批准的主体和程序，确保省和市县国土空间规划制定、实施有法可依。《条例》第十条规定省和市县国土空间总体规划由本级政府组织编制，并需经本级人大常务委员会审议后，报上一级政府。同时，明确城镇开发边界内和边界外详细规划的编制主体和程序。四是严格国土空间规划修改的法定程序和条件，强化国土空间规划的严肃性。《条例》第十一条规定了确需修改国土空间规划的五种情形，包括国家战略、重大政策调整，行政区划调整，国家和省重大能源、交通、水利等基础设施以及其他重大工程建设项目需要等。五是为重点产业园区国土空间规划的编制、审批实行特别管理预留制度空间。

　　（三）落实最严格的耕地保护制度。为保障粮食安全，坚守耕地红线，坚决遏制耕地“非农化”“非粮化”，《条例》作出以下规定：一是明确各级政府主要负责人是本行政区域耕地保护的第一责任人。二是严格控制占用耕地，第十五条和第十七条规定经依法批准的非农业建设占用耕地的，要按照“占多少、垦多少”的原则补足同等数量和质量的耕地；严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地，耕地转为林地等其他农用地以及农业设施建设用地的，要补足同等数量和质量的耕地，确保耕地总量和质量动态平衡。三是实行永久基本农田保护制度，第十六条规定经依法划定的永久基本农田，任何单位和个人不得擅自变更，经依法批准占用的要补足同等数量和质量的永久基本农田，并按法定程序修改相应的国土空间规划，同时要求划定永久基本农田储备区。四是规定政府相关部门严格落实监管责任，做好补充耕地数量和质量的验收工作。五是建立耕地保护激励机制，对承担耕地保护任务的集体经济组织、农户等主体可以予以奖补。六是创新闲置、荒芜耕地的管理模式，规定可以采取土地经营权流转、代耕代种等方式恢复闲置、荒芜耕地耕种。同时，针对我省耕地“小、散、闲”的特点，出台了耕地规模化利用的措施，规定经土地承包经营权人同意，乡镇政府、街道办事处可以将农业标准地集中对外与土地经营权人签订投资建设协议。

　　（四）创新土地供应和利用方式。《条例》落实海南自由贸易港法和总体方案的要求，总结吸收我省近年来土地供应和利用的实践经验，作出创新规定：一是为保障海南自由贸易港建设总体方案土地政策的落地，在规定经营性用地以及同一地块有两个以上意向用地者的应当采取招标、拍卖、挂牌等公开竞价方式出让的基础上预留了空间，明确国家对海南自由贸易港土地出让方式另有规定的从其规定。二是强化项目用地保障，规定可以采取弹性年期、先租后让、租让结合、招挂结合等方式供应土地，供应混合用地可以按照主导用途对应的用地性质实行差别化的方式供应土地，对产业链关键环节、核心项目涉及的多宗土地可以实行整体供应，进一步创新我省土地供应方式，为自由贸易港土地要素保障提供法规依据。三是将国家部委支持海南自由贸易港土地置换政策以及实践需求上升为立法，明确在自然保护地建设和水源保护区管理中可以将国有安置用地与所腾挪的集体建设用地进行等价置换，进一步丰富我省土地置换方式，有效推进生态移民搬迁。

　　（五）依法稳妥推进集体经营性建设用地入市。农村集体经营性建设用地入市，是农村土地制度改革的重要内容。《条例》根据土地管理法及实施条例和中央最新文件精神，总结我省试点经验，严守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的底线，对农村集体经营性建设用地市场交易规则和监管体系作出制度安排，将有利于进一步盘活农村土地资源，提高农村集体经济组织及其成员的收入，促进乡村振兴和城乡融合发展。具体规定：一是从政府部门提出规划条件、产业准入和生态环境保护等要求，土地所有权人编制入市方案，政府部门对入市方案提出意见，通过公开交易确定土地使用者，交付和登记等五个入市关键环节细化集体经营性建设用地出让、出租程序。二是强化政府职责，要求政府统筹安排集体经营性建设用地入市，规范入市流程和规则，并按照公开透明、合理平衡利益的原则建立土地增值收益分配机制。三是要求集体经营性建设用地使用者按照规划条件、开发期限、产业准入以及生态环境保护要求等使用土地。四是将集体经营性建设用地入市情况纳入相关主管部门的监督检查内容。五是增加集体经营性建设用地违规入市以及使用者违规用地的法律责任。

　　（六）加强土地监管。《条例》一是加强对闲置土地的监管，与海南自由贸易港法和海南自由贸易港闲置土地处置规定相衔接，规定了依法无偿收回土地使用权和征收土地闲置费的情形。二是完善宅基地管理制度，坚持保障农户住有所居、节约集约使用的原则，保留“一户一宅”、每户用地面积不超过一百七十五平方米的原有规定，并在此基础上吸收国家和我省土地制度改革三项试点经验，规定对合法占有超面积的宅基地可以探索实行有偿使用，为深化宅基地改革提供法规支撑。三是强化涉地股权转让的监管，明确未满足法律、法规规定和土地出让合同约定转让条件的，土地受让人不得擅自通过股权结构变更等方式变相转让土地使用权，推动解决我省长期以来涉地股权转让违法违约突出问题，堵塞监管漏洞。四是强化土地管理风险防控，针对海南土地管理的薄弱环节，增加市县政府批准改变土地用途和容积率后报省资规部门备案的规定，增加土地用途和容积率变更批准、耕地开垦方案批准以及新开垦耕地验收等环节进行公示的规定，并完善了监督检查和法律责任等方面的内容。