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上海市将全过程人民民主贯穿人民城市建设纪实——努力打造全过程人民民主最佳实践地

　　上海市长宁区虹桥街道有两个小区紧挨着，一个叫爱建小区，一个叫虹桥小区，小区之间的围墙上开了一扇边门，曾是居民往来的“捷径”。3年前，门上多了一把锁，锁住了出行路，也成了居民的心结——一边要开，一边要锁，展开了一场旷日持久的“拉锯战”。

　　能不能用全过程人民民主这把“钥匙”打开门上这把锁？去年，在虹桥街道党工委牵头下，爱建和虹桥两个居民区的党组织书记碰了次头，连锁反应开始。党员开展联合主题党日活动，业委会成员参观并座谈，随后居民代表参与进来……先后经过5轮民主协商，居民打开了心门，产生了共情，形成了共识。

　　再后来，商量的主题从“开不开锁”，到“破不破墙”，再到拆除两个小区间的围墙后建什么。两个小区民主协商后，决定携手共建社区花园，名字就叫“同心园”。

　　一处生活的“堵点”变成了城市基层治理的“亮点”，全过程人民民主彰显了其指导实践的强大力量。

　　“人民民主是一种全过程的民主”。2019年11月，习近平总书记在上海考察时来到虹桥街道，听取社区开通社情民意直通车、服务基层群众参与立法工作等情况介绍，并同正在参加立法意见征询的社区居民代表亲切交流，首次提出全过程人民民主重大理念。“发展全过程人民民主”在党的二十大报告中成为中国式现代化的本质要求之一。

　　作为世界观察中国的一个“窗口”，上海牢记总书记的嘱托，在加快建设具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市中，将全过程人民民主融入城市发展全过程，融入人民城市建设各方面，努力打造全过程人民民主最佳实践地。

　　吸纳民意、汇集民智

　　基层立法联系点让更多人坐上民意直通车，人民当家作主得到充分彰显

　　首次在选举工作不同阶段向选民精准推送选情信息，最大限度调动选民的政治参与热情；

　　对上海人户分离、人企分离、企业注册地和经营地分离的“三分离”现象突出问题加强指导，增强选民参与的广泛性，确保“应登尽登”“应选尽选”；

　　首次在长三角生态绿色一体化发展示范区试点开展跨区域选民资格互认，为流动人口参选创造便利条件；

　　…………

　　上海在2021年的区和乡镇人大换届选举中，依法做好相关工作，扩大人民有序政治参与。在各方共同努力下，全市共有1270多万人参加选民登记，一次选举成功率99.96%，均较上届有所提升。

　　习近平总书记指出：“我们要坚持国家一切权力属于人民，既保证人民依法实行民主选举，也保证人民依法实行民主决策、民主管理、民主监督，切实防止出现选举时漫天许诺、选举后无人过问的现象。”

　　“立法征询会又开进咱们社区了！”

　　今年2月1日，长宁区虹桥路上人气颇高的社区AI（人工智能）食堂，变成了虹桥街道基层立法联系点开展立法征询的会客厅，居民们汇聚一堂，围绕慈善法修订草案热烈讨论。

　　立法信息员夏云龙曾在2015年11月参与了慈善法草案的意见征询，此次就慈善法修订草案征求意见建议时，他再次受邀参加。说起时隔几年的两次立法征询，夏云龙不禁动容：“法律规范在不断完善，不变的是我们践行全过程人民民主的行动。”

　　2015年起，虹桥街道成为全国人大常委会法工委设立的首批基层立法联系点之一，群众在家门口就能参与国家立法。

　　一面“法条墙”，一扇“民主窗”。

　　走进虹桥街道古北市民中心，眼前展示的是在虹桥街道基层立法联系点征求过意见的法律和意见采纳情况：

　　《中华人民共和国国歌法（草案）》征求意见情况——听取49人意见，上报建议8条，被采纳1条；

　　《中华人民共和国个人所得税法修正案（草案）》征求意见情况——听取64人意见，上报建议25条，被采纳3条；

　　《中华人民共和国未成年人保护法（修订草案）》征求意见情况——听取67人意见，上报建议50条，被采纳9条；

　　…………

　　翻阅一份份精心装裱的文本，细读法条里一处处汇聚民意的修改，一个个民主的故事铺展开来。

　　上海长宁萍聚工作室党支部书记、负责人朱国萍在虹桥街道扎根社区几十年，当基层立法联系点“落户”这里时，她也成了一名信息员，参与了一部部法律草案的意见征集。

　　民意对接立法，要做好“双向翻译”。

　　朱国萍说，基层立法联系点一方面要把“法言法语”转换成通俗易懂的语言，让基层群众谈得出问题、提得了建议；另一方面，基层群众“冒热气”的意见收集来了，还得在保持原意的基础上，转换为可供立法参考的精准表达。

　　群众性与专业性，在这里交汇融合。基层立法联系点“开张”讨论的，就是反家庭暴力法草案。刚开始介绍法条时，居民们听得一头雾水：“法定代理人是什么人？”“‘依法’依的是什么法？”

　　“居民或许不懂‘法言法语’，可他们有丰富的生活阅历。”上海康明律师事务所主任吴新慧一连参加了3场座谈会，她的一项重要任务，就是把专业的法律条文“翻译”成群众听得懂的大白话。有时居民们一听，原来说的就是身边的“家务事”，很快便你一言、我一语火热讨论起来。

　　小小基层立法联系点，看得见国家开门立法、广纳民意的大气象。

　　随着基层群众参与立法征询热情越来越高、人群越来越广泛，提供的意见也越来越精准，呈现出立法建议数量和质量双提升、民主获得感和民生满意度双提升的良好发展态势。截至今年1月，虹桥街道基层立法联系点共开展了78部法律的意见征集工作，归纳整理上报各类意见建议1926条，其中163条被采纳。

　　故事到此才刚刚开始。

　　如今在上海，越来越多连接立法机关的民意直通车开通了。

　　浦东新区，张江人工智能岛。茵茵绿草间，迎面驶来的无人零售车挥手即停，令人仿佛看见未来生活的模样。去年9月，一栋充满现代科技感的办公楼里，正进行着由浦东新区工商联基层立法联系点召开的《上海市促进人工智能产业发展条例（草案）》立法征询研讨会，各方观点碰撞出思想的火花。新能源无人矿车、智能文本识别、大数据分析……10余家民营科技企业的企业家代表及相关专家，与上海市、区两级人大常委会相关负责人“零距离”沟通、“面对面”解答。

　　目前，这项人工智能领域的地方性法规已正式施行，助力建成具有国际影响力的人工智能“上海高地”。

　　作为上海市人大常委会设立的基层立法联系点，浦东新区工商联基层立法联系点是浦东新区民营经济领域与立法机关间的民意直通车。目前，上海市人大常委会已在全市建立25个基层立法联系点，范围涵盖基层街道、行业组织、司法机关等。

　　不仅人大立法，政府立法也更着力开门立法、民主立法，保证人民群众全链条参与立法各环节。在立项环节，通过网站、微信等多种途径向社会公开发布征求规章立项建议的通告；在审核环节，除向政府部门、相关单位完成两轮意见征求工作外，还会邀请行业协会、管理服务对象召开座谈会，并赴相关立法联系点听取群众意见，强化了基层群众对立法工作的直接有序参与，使政府立法更好地接地气、察民情、聚民智、惠民生。

　　全过程人民民主，具有时间上的连续性、内容上的整体性、运行上的协同性、人民参与上的广泛性和持续性，使国家政治生活和社会生活各环节、各方面都体现人民意愿、听到人民声音。

　　“坚持针对问题立法、立解决实际问题的法，更加注重‘小切口’立法，坚持‘小快灵’、精准立法，更好发挥地方立法的实施性、补充性、试验性作用。”上海市人大常委会法工委主任阎锐介绍，如今从传承弘扬、保护利用上海红色资源，到聚焦黄浦江、苏州河滨水公共空间，与人民群众密切相关的地方性法规都充分吸纳民意、汇集民智。

　　发展基层民主、激发治理活力

　　健全基层党组织领导的基层群众自治机制，一个个充满烟火气的民主形式孕育而生

　　习近平总书记强调，民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民需要解决的问题的。

　　在上海，火热的基层生活，诞生了一个个充满烟火气的民主形式，人们围绕涉及自身利益的实际问题，发表意见建议，进行广泛协商，利益得到协调，矛盾有效化解，促进了基层稳定和谐，为发展全过程人民民主不断注入新的动力。

　　有事好商量，众人的事情由众人商量。

　　黄浦区五里桥街道的春江小区，有着近40年历史，非机动车车库老旧、葡萄架钢筋外露、休闲步道坑洼不平……

　　“居民们改变小区面貌的愿望很强烈。”五里桥街道龙华居民区党总支书记张丞俊说，但居民间的意见、利益诉求各异，让改造老旧小区常常遭遇阻碍。为此，2019年，以上海的“美丽家园”建设为契机，运用党建引领居民自治的听证会、协调会、评议会“三会”制度，春江小区的人居环境整治拉开了帷幕。

　　改造什么？方案得听证。

　　涉及300多户居民切身利益，要在各自不同诉求上找到最大公约数。为此，改造启动前，居民区党总支和居委会面向全体居民征询议题。最终，议题聚焦在小花园改造等4个项目上，并在汇集居民意见、制定初步方案后，经由居民听证会表决、公示才敲定。

　　怎么改造？多方要协调。

　　比如，小区内的供水设施更新是个大工程。凿地挖槽，行动不便的老年人出门怎么办？更换水管、改造水泵房，导致断水又该怎么办？一连串的问题，经过一次次的商讨、一次次的协调，居民们终于达成了共识，保证了项目的顺利施工。

　　效果如何？大家来评议。

　　2020年9月，春江小区的改造接近尾声，验收环节迎来了一场评议会：居民代表、物业公司、业委会成员进入各项目竣工现场评议。老旧小区重新焕发青春活力，到处洋溢着喜悦的氛围。

　　“20多年来，从听证会、协调会、评议会形成最初的‘三会’制度，到后来配套‘公示制、责任制、承诺制’，再到前置‘议题征询会、民主恳谈会和监督合议会’等，这些都为基层民主协商写下了生动注脚。”黄浦区五里桥街道办事处副主任张倩说。

　　“如今人民群众不仅对物质文化生活提出更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。”复旦大学教授桑玉成说，随着实践发展，我们党对人民民主的把握更加深刻、对社会主义民主优势的认识更加全面，推动发展人民民主的实践更加丰富。

　　楼事楼议，楼事楼办，楼事楼管。上海持续推动基层做实楼宇党建，发挥“楼委会”“楼事会”等自治共治平台作用，推动全过程人民民主在商务楼宇内落地生根、发挥作用，真正激发了楼宇社区治理活力。

　　在普陀区，近铁城市广场有南北两座商业商务楼宇，按照行政区划，恰巧分属于普陀区长征镇和长风新村街道，多年来都是“一楼两管”，给楼宇中的企业带来一些不便。

　　一个“楼委会”，一个“议事厅”。

　　在多方代表组成的楼委会里，开展什么工作由企业和商户说了算：员工想要办事方便，楼委会就在楼内设办事“一口受理”的自助机；遇上需要上级部门协调的事，楼委会了解情况后直接向有关部门反映，街道第一时间上门走访。“我们与企业、员工的距离越来越近，服务越来越近，在‘竖起来的社区’里更好画下全过程人民民主的同心圆。”近铁城市广场楼宇党委书记孙敏莉说。

　　上海市通过践行全过程人民民主，把民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督贯通起来，解决了人民需要解决的一大批问题。上海市人大常委会主任董云虎表示：“我们要以强烈的使命感责任感，不断创新思路、创新举措、创新载体，努力打造全过程人民民主的最佳实践地。”

　　代表之家、代表联络站、代表联系点，遍布上海的5500余个“家、站、点”成了人大代表联系人民群众的民意窗、连心桥。依托“家、站、点”平台，人大代表推动解决旧房修缮、加装电梯、公交优化等一批群众急难愁盼问题。近5年来，有4.3万人次各级人大代表通过“家、站、点”联系人民群众，了解反映群众呼声和期盼，推动一批涉及群众切身利益的问题得到解决，让人民群众感受到人大代表就在身边。

　　协商民主，攥指成拳。近年来，上海市政协持续跟踪重大民生问题解决情况，连续3年聚焦旧区改造、旧住房更新改造开展专项民主监督或专题监督。围绕16项民心工程实施情况，开展专题视察，813人次委员参加，形成1份总报告和16份分报告，提出485条意见建议，有力推动市委市政府决策部署落地见效。围绕《上海市数据条例》《上海市城市更新条例》《上海市住宅物业管理规定》等近100件（次）条例草案，组织委员参与立法协商，更好推动科学民主立法。

　　深度协商互动、广泛凝聚共识

　　人民群众“金点子”转化为城市治理“金钥匙”、便民利民“金果子”

　　如何评价一个国家政治制度是不是民主的、有效的？习近平总书记将“人民群众能否畅通表达利益要求”作为一条重要标准。

　　小吴是上海的一名小学生，家住苏州河畔。去年，细心的小吴发现苏州河边游玩的人与日俱增，但供人歇脚、休息的设施还有待改善。

　　岸线贯通后的滨岸公共空间如何进一步改善？在爸爸的鼓励下，小吴等人组成兴趣小组，在课余时间经调查写成《关于让“苏河水岸”更加可近、可亲、可读的建议》。

　　普陀区充分吸纳该建议，在完成苏州河沿岸公共空间贯通的基础上，集中推进苏州河沿线公共空间品质、公共服务设施提升工作，同时还将在相关点位引进更多的文化项目，不断增加苏州河两岸的文化氛围。

　　民主，起始于人民意愿充分表达，落实于人民意愿有效实现。

　　杨浦区的黄兴公园绿树成荫，一条长约2.5公里的健身步道，吸引了市民到此跑步健身，但大家也反映锻炼时在储物、饮水等方面有诸多不便。为此，市民高茂立提出，能否在“适跑”公园建设相关便民设施？

　　这条建议为公园带来了新变化——一座可供市民休息、储物、饮水的多功能“运动驿站”在健身步道沿线建立起来。

　　杨浦区人民建议征集办主任孟涛说，有时市民提出的意见建议只是一两句初步的想法，要让人民建议真正落地，还需要进一步提炼和完善。

　　为此，杨浦区与华东政法大学、上海理工大学等高校建立了合作；工作人员还深入基层一线，通过个别访谈、集中座谈、街头随访、问卷调查等形式，确保建议贴合群众需要。

　　由点到线，由线到面。从2020年成立上海市人民建议征集办公室，到如今全市16个区都有了人民建议征集办，上海密织线上线下、多元立体的征集网络，推动征集渠道进社区、进企业、进高校、进机关，征集体系融入全市215个街镇、6400多个村居“家门口”服务体系。截至目前，上海全市各级各部门通过人民建议征集渠道共收到群众建议18.7万件，一大批人民群众的“金点子”转化为城市治理的“金钥匙”，结出便民利民的“金果子”。

　　城市发展日新月异，人民建议如今也从“被动征”变为“主动求”。

　　2020年4月，上海市人民建议征集信箱收到一封特别的市民来信。来信说，希望提高上海市“十四五”规划编制的透明度和社会公众参与度，真正让编制过程成为凝聚共识、汇聚智慧的过程。

　　从网上到网下，这条人民建议很快推动了上海市“开门编规划”的主动征集。上海市“十四五”规划广泛征集建议期间，先后收到社会各界建言2万余条，相关建议被写入规划。

　　据了解，为主动征集相关人民建议，上海市、区征集办联合70余家职能部门，开展专题活动150余次，收到建议超过3万条。

　　“信访是送上门来的群众工作，要通过信访渠道摸清群众愿望和诉求，找到工作差距和不足，举一反三，加以改进，更好为群众服务。”为贯彻落实习近平总书记这一重要指示，上海通过人民建议征集把“诉求”变“建议”，各级党委政府能够更加及时、更加深入地了解群众所思、所想、所盼，化“被动”为“主动”，将信访矛盾化解在源头。

　　“为民办事从‘自己说好’到‘大家叫好’，人民建议征集的过程成为精准对接需求、寻求理解认同的过程。”上海市信访办副主任张俐蓉介绍，人民建议征集制度有力保障了人民群众对城市发展和治理的知情权、参与权、表达权和监督权。

　　上海的国际化程度高，人民建议征集制度也成为外籍居民观察、感受中国式民主的窗口。土耳其人诺扬·罗拿在过去20多年时间里提出大小建议近100个，还在2021年底成为上海市优秀人民建议获奖者，被人们亲切地称为“洋啄木鸟”。

　　评判一种民主形式好不好，实践最有说服力，人民最有发言权。《中国的民主》白皮书显示，近年来，中国人民对中国政府的满意度每年都保持在90%以上，这是中国民主具有强大生命力最真实的反映。

　　人民利益要求既能畅通表达，也能有效实现，上海践行全过程人民民主，不断提高城市治理水平，努力走出一条中国特色超大城市管理新路子。2021年6月23日，上海市人大常委会表决通过《上海市人民建议征集若干规定》，确定了人民建议“征集—研究—转化”的管理和运作机制，确保这项民主权利全过程、全方位实现。

　　完整的制度程序和完整的参与实践，使全过程人民民主从价值理念成为扎根中国大地的制度形态、治理机制和人民的生活方式。

　　依靠主心骨，啃下“硬骨头”

　　坚持党的领导，密切同人民群众的血肉联系，实现人民对美好生活向往

　　中国共产党的领导，是发展全过程人民民主的根本保证。必须坚持人民至上，是习近平新时代中国特色社会主义思想的立场观点方法的重要体现。

　　“我们要继续推进全过程人民民主建设，把人民当家作主具体地、现实地体现到党治国理政的政策措施上来，具体地、现实地体现到党和国家机关各个方面各个层级工作上来，具体地、现实地体现到实现人民对美好生活向往的工作上来。”习近平总书记念兹在兹。

　　登上浦东陆家嘴的上海中心大厦，俯瞰黄浦江西岸，光鲜亮丽的现代化街区间，还夹杂着老城厢里逼仄的旧式里弄。

　　2018年11月，习近平总书记在听取上海市委和市政府工作汇报时，详细询问上海在进行旧城改造等方面的工作进展，提出越是大城市越要注重在细微处下功夫、见成效。

　　时隔一年，习近平总书记再次在上海考察时强调“要抓住人民最关心最直接最现实的利益问题，扭住突出民生难题，一件事情接着一件事情办，一年接着一年干，争取早见成效”。

　　黄浦区老西门街道，在中华路林立的高楼中，夹着梦花街的入口。

　　红屋顶、小窗格，密密麻麻的电线在头顶交织；弄堂狭窄，车开进来想掉头要犯难；房屋矮小，3平方米不到的阁楼摆张床就是一间房……梦花街南侧，蓬莱路地块老城厢，不少房子已经腾空。

　　2022年7月，历时30年的上海中心城区成片二级旧里以下房屋改造全面收官。其中，近5年累计改造二级旧里以下房屋328万平方米，受益群众16.5万户。

　　涉及10个街坊、4600多个权证，居住近2万人的蓬莱路地块是这场“收官战”里最后一个大体量旧改征收地块。

　　“70%的房子不成套，厨卫合用、拎马桶，最老的房子房龄超过100年。”老西门街道党工委书记姚恒衡说，虽然经历过数次修缮，但治标难治本，想要根本改变城市面貌、改善居民生活，旧改势在必行。

　　“居民盼旧改，但真到了眼前，又有各种各样的顾虑。”曹家街居民区有249户、804人涉及蓬莱路地块旧改，居民区党总支书记周洁说，梦花街周边居民有的怕住宅评估价格不透明；有的家庭关系复杂，一碗水难端平；有的想要“搏一搏”，成了“钉子户”……

　　民心是最大的政治。带领人民创造幸福生活，是我们党始终不渝的奋斗目标。中国的民主，把党的主张、国家意志、人民意愿紧密融合在一起，使得党、国家和人民成为目标相同、利益一致、相互交融、同心同向的整体，产生极大耦合力，促进了人民生活质量和水平不断提高。

　　超大城市的民生难题如何破解？上海市委和市政府把最难啃的“硬骨头”——旧区改造作为头号民心工程。“决不让老百姓拎着马桶进入现代化”，上海党员干部投入了旧区改造的攻坚战。

　　“党始终是我们的主心骨，党建引领让人民当家作主融入旧改征收全过程。”黄浦区外滩街道宝兴居民区党总支书记徐丽华说，区里以党建联席会议方式，组建专项小组破解征收过程中的热点难点问题，基层以临时党支部的方式将居民区党员骨干和征收事务所党员“拧成一股绳”，先后召开51场居民座谈会和听证会，多方面、分专题最大范围地征求居民对征收方案的意见建议，使补偿方案最大限度贴近群众实际需求。

　　在广泛听取群众意见建议的基础上，宝兴里1136证居民仅用172天就完成了“100%自主签约、100%自主搬迁”，创造了上海大体量旧改项目的新纪录，实现了“当年启动、当年收尾、当年交地”和“零强迁、零上访”——这是倾听民声、尊重民意、顺应民心，践行全过程人民民主的结果。基层党组织创造的旧改群众工作“宝兴十法”，即一线工作法、精准排摸法、党员带动法、危中寻机法、平等交流法、循序渐进法、钉钉子法、换位思考法、组合拳法、经常联系法，很快在全市推广开。

　　人民，是全过程人民民主的出发点，也是落脚点。

　　黄浦区蓬莱路地块是旧改最后啃下的“硬骨头”之一，参与其中的基层干部对此深有体会地说，推进旧改的过程，就是一个倾听群众意见建议、不断完善政策措施、践行全过程人民民主的过程。

　　2022年6月中旬，蓬莱路地块旧改二轮签约，首日签约率就达到了97.68%的高比例。签约生效后，居民们开始陆续搬离，这片曾经的“城市洼地”即将发生变化——黄浦区对整个老城厢及周边制定了城市更新规划。未来，历史街巷在此串联起商业、文化、旅游等多种功能。梦花街又将书写城市让生活更美好的新故事。

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　　全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，是最广泛、最真实、最管用的民主。

　　2022年11月，第五届中国国际进口博览会在上海成功举办，闵行区七宝镇的居民们看到进博会上的盛况，充满自豪。七宝镇人大是距离国家会展中心（上海）最近的一个基层立法联系点，镇上的居民曾为制定《上海市服务办好中国国际进口博览会条例》献智献策。去年10月，这部条例正式施行，为进博会“越办越好”提供了有力法治保障。

　　通过让群众参与立法，民生事、国家事都成了群众关心的事。当人民意愿通过立法变成国家意志，民生事、国家事的解决和推进更是有了法治保障。

　　人民城市为人民。在上海，人民群众不断增长的获得感幸福感安全感正生动诠释着全过程人民民主的无穷魅力。