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【优秀研究成果】增强人大监督司法工作针对性和实效性的路径分析

　　增强人大监督司法工作针对性和实效性的路径分析

　　—— 以省人大常委会民营企业司法保障专题询问为例

　　省人大监察和司法委员会

　　询问权是监督法赋予各级人大常委会的一项重要职权，是人大监督“一府两院”工作的重要形式。监督法第三十四条规定：“各级人民代表大会常务委员会会议审议议案和有关报告时，本级人民政府或者有关部门、人民法院或者人民检察院应当派有关负责人员到会，听取意见，回答询问。”这为人大行使询问权提供了法律依据。专题询问作为一种特殊的询问方式，最早由时任全国人大常委会委员长吴邦国同志，于2010年3月9日在十一届全国人大三次会议上提出。同年，全国人大常委会以财政决算、国家粮食安全、深化医药卫生体制改革等为重点，对国务院有关部门开展了三次专题询问。此后，全国人大常委会每年都会选择2-3个议题对国务院及其有关部门开展专题询问。2018年10月，十三届全国人大常委会第六次会议围绕人民法院解决“执行难”工作、人民检察院加强对民事诉讼和执行活动法律监督工作，首次对最高人民法院、最高人民检察院开展专题询问。栗战书委员长在专题询问上的讲话中指出，“对‘两高’工作开展专题询问，这在全国人大常委会历史上还是第一次，既是贯彻党中央决策部署，支持和保障司法改革、促进司法公正的一个具体举措，也是常委会开展监督工作的一次积极探索和实践创新。”

　　多年来，广东省人大常委会按照监督法的规定，在听取和审议省政府有关工作报告时，相应开展了一系列专题询问，在增强监督政府工作针对性和实效性方面取得了良好成效。2019年7月，广东省十三届人大常委会第十三次会议听取和审议了省法院、省检察院关于加强对民营企业司法保障促进民营经济更好发展情况的报告并开展了专题询问。这是广东省人大常委会首次对司法机关开展专题询问，是常委会创新监督司法工作方式的一次有益探索和实践。本文以此次专题询问为切入点，对增强人大监督司法工作针对性和实效性的路径进行研究和探讨。

　　专题询问在增强人大监督工作针对性和实效性方面发挥了积极作用

　　经过多年的实践探索和总结，专题询问逐渐成为一种制度化、规范化、常态化的监督形式。实践证明，专题询问具有与其他监督形式不同的特点和优势，在增强人大监督工作针对性和实效性方面发挥了积极作用。

　　一是专题询问更好突出了监督工作的重点。实践中，各级人大常委会每年都会安排若干个监督项目，但一般只会安排2—3个议题开展专题询问，通常结合听取和审议专项工作报告、开展执法检查等监督形式进行。专题询问的选题，往往聚焦党中央重大决策和地方党委重要工作，以及事关改革发展稳定的关键问题、影响法律法规实施的突出问题、人民群众普遍关注的热点难点问题，经过统筹考虑、精挑细选后确定。这种少而精的特点，更好地凸显了专题询问选题的精准性，使人大监督工作的重点更为突出，能更好地围绕中心、服务大局，推动工作、解决问题。

　　二是专题询问更好保证了监督工作的针对性和实效性。人大监督工作有没有针对性和实效性，关键看是否坚持问题导向，问题找得准不准，提出的意见建议和改进措施实不实、针对性和可行性强不强。专题询问前通常要开展广泛深入的调查研究，有利于查深找准有关工作中存在的突出问题。同时，不同于一般询问时的答疑解惑，专题询问旨在通过询问人提出问题、寻计问策，督促应询单位正视问题、分析原因，并结合问题更有针对性地提出改进措施。

　　三是专题询问更好彰显了人大监督的刚性和权威。专题询问要求“一府两院”有关负责人到场应询，更好地体现了人大监督的权威。询问时采取一问一答、随问随答的方式进行，互动性、针对性强，有时还“辣味”十足。询问人对回答内容不满意时，可以继续追问，现场不能答复的，应询人还要说明情况并在会后规定时限内答复，更好地体现了人大监督的刚性。不同于一般询问的随机性、偶发性，专题询问有更加严密规范的工作程序，确保人大监督的严肃性。

　　四是专题询问更好推动形成监督工作合力。专题询问一般结合听取和审议专项工作报告、开展执法检查等监督形式进行。一方面，通过专题询问能更好地督促“一府两院”改进工作，形成多种监督形式相互补充、相互促进的监督合力，提升常委会审议议案和有关报告的质量。另一方面，将专题询问提出的意见纳入审议意见，一并交“一府两院”研究处理，要求“一府两院”围绕询问问题抓好整改，既凸显了专题询问的独特价值，也使“一府两院”整改落实的靶向性更强，有利于从总体上提高人大监督工作的针对性和实效性。

　　省人大常委会开展民营企业司法保障专题询问的主要做法和特点

　　2019年7月，省人大常委会就民营企业司法保障问题首次对省法院、省检察院、省公安厅、省司法厅开展了专题询问，在创新人大监督司法工作方式、增强监督司法工作针对性和实效性方面进行了积极探索、积累了有益经验，得到各方面广泛关注和一致好评。常委会主要负责同志作出批示，对专题询问工作给予充分肯定。常委会组成人员、人大代表认为提问靶向性强，抓住了当前民营企业司法保障中的重点难点问题；应询单位回答询问开门见山、具体深入，提出的解决措施很有针对性。各新闻媒体进行了连续跟踪报道和深度报道，社会反响良好。此次专题询问的主要做法和特点有：

　　（一）坚持深入调研和类案分析相结合，在找准问题上积累了新经验。常委会组织4个调研组，分赴省直有关单位和广州等9市进行调研，先后召开20场座谈会，实地走访多家民营企业，广泛听取有关方面的意见建议。委托珠海等5市人大开展专题调研，并在广东人大网公开征集社会各界的意见建议。常委会主要负责同志还专门率队赴省法院、省检察院开展代表视察，深入了解情况。特别是委托有关方面协助收集120多个涉民营企业司法案例，以“解剖麻雀”的方式研究梳理具有普遍性、典型性的问题。在此基础上，从民营企业家人身和财产权利司法保护、民营企业知识产权司法保护、民营企业平等保护和胜诉权益司法保障、正确区分罪与非罪防止经济纠纷刑事化办理等方面梳理出19条具体问题。

　　（二）紧紧围绕增强监督工作针对性和实效性，在做实做细询问问答工作上取得了新成效。按照“各方面意见比较集中、社会各界反映比较强烈、现阶段就能解决”的原则，经与省法院、省检察院、省公安厅、省司法厅沟通，在调研梳理的19条具体问题的基础上，重点从加强逮捕及逮捕后羁押必要性审查、甄别纠正涉产权冤错案件、规范适用查封扣押冻结财产措施、加大知识产权司法保护力度、强化民营企业平等保护和胜诉权益司法保障、防止和纠正经济纠纷刑事化办理、增强民营企业法律意识等方面筛选出12条突出问题，供常委会组成人员询问时参考。同时，召集应询单位反复沟通研究，督促引导其精心准备应询内容，确保回答询问时不讲成绩和套话，开门见山分析问题原因，直截了当提出解决措施。

　　（三）采取“以案说法”的形式拍摄专题资料片，在常委会专题询问片拍摄上开辟了新类型。近年来，常委会对省政府及其有关部门开展专题询问时，在拍摄专题询问片方面取得了良好成效。监督政府工作的专题询问片，往往通过现场取景就能直观地展现问题，“现场感”“视觉感”强。监督司法工作的专题询问片与此大不相同。人大监督司法工作，不搞个案监督，不监督正在办理的案件，只能选取已经办结的案件，通过“解剖麻雀”的方式研究分析具有普遍性、典型性的问题。同时，监督司法工作的专题询问片，往往没有涉案现场、没有实物、当事人和司法办案人员场景缺失，只有案卷，只能通过回溯办结的案件来分析存在的问题。因此，针对监督司法工作的性质和特点，此次专题询问片采取“以案说法”的形式进行拍摄，通过当事人回顾案情、主办法官和检察官现身说法、专家学者和律师分析点评相结合的方式，对3起涉民营企业典型案例进行了情景再现，并对其中的突出问题进行分析解剖。

　　（四）通过听取和审议研究处理情况报告的方式加强跟踪监督，在做好监督“后半篇文章”上探索了新路径。今年7月，常委会通过听取和审议省法院、省检察院对常委会组成人员审议意见的研究处理情况报告，以及省公安厅、省司法厅提交书面报告的方式，系统检验司法机关整改落实成效。这是常委会建立跟踪监督闭环、强化跟踪监督刚性、增强跟踪监督实效的一次实践创新和路径探索。为确保跟踪监督实效，监察司法委紧紧围绕常委会组成人员审议意见特别是常委会主要负责同志提出的加强逮捕及逮捕后羁押必要性审查，依法适用取保候审等非羁押性强制措施，防止和纠正超期羁押、案件久拖不决，依法规范适用查封、扣押、冻结财产措施四个重点问题，密切沟通协调，加强跟踪督办，督促司法机关采取有效措施、抓好整改落实。一是推动建立健全有关制度规范。比如，省法院出台了《关于刑事诉讼中规范民营企业负责人取保候审指引》《规范涉民营企业财产保全工作的意见》，省检察院联合省公安厅出台了《关于在涉民营企业刑事案件中适用非羁押性强制措施的指导意见》等。二是推动将有关政策措施落实到司法办案中去。比如，专题询问以来，全省法院对6 880件民事案件采取灵活保全措施，同比增长95.7%；全省检察机关开展涉民营企业案件羁押必要性审查案件1 595人，变更强制措施510人，同比上升32.1%；全省公安机关共清理职务侵占、挪用资金、非法经营3类涉民营企业积案3 646宗，等等。三是推动解决调研中有关方面反映的两宗民营企业胜诉案件执行难问题，促成有关方面达成和解协议，推动司法机关执结1宗、恢复执行1宗，执行款项分别为2.04亿元和3 700万元。

　　对司法机关开展专题询问需注意把握的关系

　　从开展民营企业司法保障专题询问工作的实际来看，为确保对司法机关开展专题询问取得实效，需要注意把握以下几个关系。

　　一是立足人大监督权的性质和定位，正确把握依法监督与司法机关依法独立公正行使司法权的关系。人大对司法机关开展专题询问，依法行使监督权，根本上体现的是国家一切权力属于人民的宪法原则，是人民代表大会制度的题中应有之义。同时，人大对司法机关开展专题询问，做到正确监督、有效监督，寓支持于监督之中，能更好地支持司法机关发挥职能作用，维护司法公正和司法公信力。但实践中，有人认为专题询问这种相对刚性的监督方式，会影响司法机关依法独立公正行使司法权。这可能是在监督司法工作中专题询问用得少的原因之一。人大对司法机关开展专题询问，与司法机关依法独立公正行使司法权不是对立的，而是高度统一的。在开展民营企业司法保障专题询问工作的过程中，注重加强与司法机关的沟通互动，使人大依法监督与司法机关依法独立公正行使司法权紧密衔接，形成促进工作的合力。

　　二是立足人大监督司法工作的特点，正确把握不搞“个案监督”与开展“类案分析”的关系。人大不对司法机关搞“个案监督”，既是监督法的要求，也是司法权的性质和特点决定的。但实践中，有人担心对司法机关开展专题询问，可能会导致询问个案，从而演变为“个案监督”。这可能也是在监督司法工作中专题询问用得少的原因之一。正如栗战书委员长指出的，“对于监督中发现的具体问题、具体案件，要‘解剖麻雀’，提出有针对性的意见和建议，但不直接处理，以典型案件推动面上问题的解决。”不搞“个案监督”，并不意味着不能对司法案例进行分析、研究和利用。在开展民营企业司法保障专题询问工作的过程中，一方面，广泛收集典型案例，通过“类案分析”深入查找司法实践中的共性问题，再以专题询问方式推动问题解决；另一方面，始终坚持正确监督、有效监督，不干预具体的司法办案活动，既维护了司法的独立性、终局性和权威性，又增强了监督司法工作的针对性和实效性。

　　三是立足增强监督工作针对性，正确把握专题询问“问”与“答”的关系。增强专题询问针对性的关键在于把握好“问”与“答”的关系，使“问”与“答”形成相互对应、有效互动、有的放矢的有机整体。为此，在开展民营企业司法保障专题询问工作的过程中，一方面，通过广泛深入调研、精心分析筛选，切实找准民营企业司法保障中存在的突出问题，提供给常委会组成人员参考，确保询问时问得准、有针对性，更好地围绕中心大局、回应社会关切；另一方面，督促应询单位紧紧围绕问题认真准备应询内容，并加强指导把关，避免应询单位在回答问题时讲工作成绩多、正视问题少，讲客观困难多、分析原因少，讲空话套话多、有针对性提出改进措施少。

　　四是立足增强监督工作实效性，准确把握做好专题询问“前半篇文章”与“后半篇文章”的关系。筹备和组织开展专题询问是“前半篇文章”，督促司法机关抓好落实、改进工作是“后半篇文章”，只有将二者紧密衔接起来，才能确保专题询问工作取得更大成效。在开展民营企业司法保障专题询问跟踪监督工作的过程中，紧紧围绕常委会组成人员审议意见特别是常委会主要负责同志提出的四个重点问题，一方面，通过上门走访、座谈交流、阶段性情况汇报等方式，督促司法机关建立整改台账、抓好整改落实；另一方面，通过实地调研、与民营企业家代表和律师代表座谈交流、收集剖析专题询问后办结的司法案例等方式，分析评价司法机关整改落实情况，深入查找整改工作存在的问题和不足，并及时反馈司法机关研究处理，推动形成专题询问“前半篇文章”与“后半篇文章”有效贯通的监督闭环。

　　以专题询问方式增强监督司法工作针对性和实效性的体会和思考

　　总结常委会去年以来开展民营企业司法保障专题询问工作的有关情况，在以专题询问方式增强监督司法工作针对性和实效性方面，有以下几点体会和思考。

　　（一）围绕中心大局、选准监督议题，是做到正确监督、有效监督的前提。习近平总书记高度重视民营经济发展，对此发表了一系列重要讲话、作出了一系列重要指示批示。总书记强调，“法治是最好的营商环境”。广东是民营经济大省，为民营经济发展营造良好法治化营商环境显得尤为重要和迫切。为民营经济发展营造良好法治化营商环境，需要立法、执法、司法、守法等各环节同向发力、形成合力，其中，司法发挥着十分重要的保障作用。人大作为国家权力机关，监督和支持司法机关充分发挥职能作用，为民营经济发展提供有力司法服务和保障，是十分必要的。常委会就民营企业司法保障首次对司法机关开展专题询问，是贯彻习近平总书记重要讲话和重要指示批示精神、党中央决策部署和省委工作要求的的实际行动，也是围绕中心大局、创新监督工作方式的一次积极探索。实践证明，只有坚持正确监督、有效监督，把贯彻落实党中央决策部署和省委工作要求的重大事项、事关改革发展稳定的重大问题、人民群众普遍关注的热点问题作为监督工作重点，选精选准监督议题，创新监督工作方式，敢于并善于运用专题询问方式对司法机关进行监督，才能进一步增强监督司法工作的针对性和实效性。

　　（二）坚持问题导向、找准突出问题，是专题询问取得实效的基础。一方面，要深入查找问题。除采取座谈、实地走访、征求意见等传统调研方式查找问题外，还要善于开展“类案分析”，多方面收集司法案例，通过“解剖麻雀”的方式进行研究分析，从中总结梳理出具有普遍性、典型性的问题，使研究分析案例成为查找问题的一种重要方式。另一方面，要切实找准问题。在研究确定问题时，要注意把握以下原则：一是各方面意见比较集中，有一定社会关注度，而不是一些技术性的、细枝末节的问题；二是各方面有共识，有成熟的解决措施，有成功的案例作支撑，在现阶段能切实解决的问题；三是寓支持于监督之中，能够通过人大监督支持和推动司法机关解决的实际问题；四是不搞个案监督，不干扰司法机关依法独立行使司法权，避免引起社会炒作和造成负面影响，真正做到正确监督、有效监督。

　　（三）精心挑选案例、写好片子脚本，是拍好专题询问片的支撑。要立足监督司法工作的性质和特点，紧紧围绕“以案说法”这个核心，在精选案例、写好脚本上下足功夫。一方面，要坚持问题导向挑选案例，确保所选案例确实能用来剖析司法工作中存在的突出问题，而不是为了评功摆好。同时，所选案例应该在司法上有结论、各方争议不大，不宜挑选正在办理或各方争议比较大的案例。另一方面，要围绕案情、问题、分析三个关键要素起草脚本，做到案情介绍简洁明了、问题揭露准确到位、法理分析专业精准、语言表述通俗易懂，确保片子拍出来以后吸引人、看得懂、有启发，从而引导常委会组成人员更有针对性地进行询问。

　　（四）加强沟通引导、答实询问问题，是确保专题询问取得良好效果的关键。专题询问要取得成功，既要问得准，也要答得实，要紧紧抓住“实”字准备应询内容。一方面，要提前介入，不能抛出问题后就放手不管，而是要加强与应询单位的沟通协调，督促其认真准备应询内容。重点是要引导应询单位围绕正视问题、分析原因、如何改进三个关键要素准备应询内容，做到开门见山、有的放矢、针对性强，特别是要避免应询时摆工作成绩、讲空话套话。另一方面，司法工作法律性、专业性很强，有很多法律用语、专业术语，要引导应询单位用言简意赅、通俗易懂的语言准备应询内容，避免过多使用晦涩难懂的专业语言，做到法言法语与通俗易懂相结合，确保取得良好的询问效果。

　　（五）强化目标管理、持续督促推动，是做好监督“后半篇文章”的保障。要以推动解决重点问题为目标加强跟踪监督，督促司法机关对照常委会组成人员审议意见、专题询问问题以及应询时提出的具体措施，建立整改落实台账，细化工作任务，明确责任要求，抓好整改落实。要对照整改落实台账，适时通过上门走访、座谈、听取工作汇报、提交书面报告等方式，持续跟踪了解司法机关整改落实情况，对整改落实推进缓慢特别是重点问题解决不力的，要提出明确要求，加强协调推动，督促和支持司法机关切实做好整改落实工作。要围绕制度规范建立健全情况、有关政策落地落实情况、重点工作数据变化情况、司法办案质量提升情况等，综合研判衡量司法机关整改落实的整体成效。

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