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宿州人大：以“小切口”立法承载“最大民意”

　　习近平总书记在党的二十大报告中强调，推进科学立法、民主立法、依法立法，统筹立改废释纂，增强立法系统性、整体性、协同性、时效性。

　　安徽省宿州市人大常委会深入学习宣传贯彻党的二十大精神，认真贯彻落实习近平法治思想，在《宿州市优化营商环境条例》（以下简称《条例》）制定出台过程中，不断践行和发展全过程人民民主，始终坚持“小切口、小快灵、有特色”立法理念，回应了群众期盼，承载了“最大民意”。

　　“小切口”做出“大文章”

　　2020年11月，习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上强调，地方立法要有地方特色，需要几条就定几条，能用三五条解决问题就不要搞“鸿篇巨制”，关键是吃透党中央精神，从地方实际出发，解决突出问题。习近平总书记关于地方立法的重要指示精神，为设区的市立法工作指明了方向。

　　良法是善治的前提。近年来，市人大常委会坚决贯彻党中央决策部署，牢牢把握地方立法的要求和定位，自觉发挥实施性、补充性、试验性功能作用，在开展优化营商环境等立法工作中，坚持吃透“上情”、摸清“下情”，明确了立法方向，做到了有的放矢。通过认真研究国务院《优化营商环境条例》和省政府有关规章，市人大常委会了解到，上位法和省政府规章就保护市场主体、优化市场环境和政务服务等方面已作出详尽的规定，并且在政务服务等领域也存在全国或者全省统一的标准和要求。从形势上看，已经不需要再制定一部“大而全”的市级法规。

　　优化营商环境是党中央、国务院促进高质量发展的重大决策部署，涉及到与市场主体生产经营相关的体制机制性因素、条件的方方面面。而宿州市在优化营商环境方面，也有着自己的特殊问题，如何用“小切口、小篇幅”的立法去解决实际问题，是检验地方立法质量和效果的“试金石”。《条例》以23条的篇幅能否做到、如何做到规范一个市的优化营商环境工作？市人大常委会以有益的探索给出了有力答案。

　　天下有定理而无定法。作为现有篇幅最小的优化营商环境类地方性法规之一，《条例》按照“小快灵”的立法要求，没有重复国务院《优化营商环境条例》、省政府有关规章详细规定的内容，而是聚焦市场主体特别关切的痛点、难点、堵点问题，针对政府履约践诺、部门公正执法等领域进行制度设计。特别是把省委关于“建立签订合同协议、作出行政承诺事前事中事后全生命周期监管体系”的要求作为立法重点，力求从源头上减少涉企纠纷，增强市场主体的获得感。

　　在与企业、商协会的座谈交流以及整理分析“企业家沙龙”等活动收到的诉求中，市人大常委会有关工作机构发现我市市场主体关于体制机制方面的要求，主要集中在政府履约践诺、部门规范高效监管、公平公正执法等法治方面。因此，在立法中注重精准靶向市场主体的法治需求，提出了有针对性和可操作性的解决方案，而不是照搬照抄上位法的篇章结构和主要内容，避免了提倡性、宣示性条款，保证以最少的条款载满最多的“干货”和“硬菜”，将有利于解决政府承诺不够规范、部分政策缺乏稳定性难以兑现等长期困扰市场主体的问题。

　　立法饱含“首创精神”

　　习近平总书记强调，地方人大及其常委会要按照党中央关于人大工作的要求，围绕地方党委贯彻落实党中央大政方针的决策部署，结合地方实际，创造性地做好立法、监督等工作，更好助力经济社会发展和改革攻坚任务。

　　作出创制性制度设计，是创造性做好立法工作的重要内容。《条例》突出问题导向，创新规定优惠政策的制定程序和具体要求，明确制定优惠政策应当按照有关规定履行公众参与、专家论证、风险评估、公平竞争审查、合法性审查、集体讨论决定等程序，并充分听取、合理采纳市场主体和行业协会、商会的意见和建议。同时，还规定了优惠政策的公布、推送和兑现的具体要求，作出了比较全面和妥善的制度设计。

　　政企合同纠纷在营商环境历史遗留问题中占比较多。为了从源头上治理此类问题，《条例》对政企订立合同作出了创设性规定，明确各级人民政府、有关部门、开发区管理机构与市场主体订立招商引资、政府采购等合同，应当经本单位法制（规）机构、法律顾问对合同内容的合法性、权利义务的均衡性、违约责任的对等性等进行审查后，方可签订。同时，进一步推动建立合同履行监管机制、合同纠纷专家评判机制，为减少涉企纠纷、防止新增拖欠等，提供了全新的宿州法治路径。

　　在监管执法领域，《条例》吸收其他地区的试点经验，把尚未在本市推行的“综合查一次”制度写入法规，严防多头执法扰企。为激励干部的担当作为，《条例》还依法规定了比较具体的5种容错免责情形。以上的各项规定，在全国或全省范围内都具有较强的首创性，是地方性法规发挥“试验田”作用的积极探索。

　　“开门立法”成为常态

　　全过程人民民主最广泛、最深厚的基础在人民。市人大常委会充分发挥全过程人民民主的制度优势，保障人大代表全链条、全过程参与立法，发挥人大代表来自人民、植根人民的桥梁纽带作用，让立法更好地接地气、察民情、聚民智、惠民生。

　　2022年1月，在市六届人大一次会议期间，数名市人大代表联名提出了《关于推进优化营商环境立法，打造一流法治化营商环境的议案》。经大会主席团研究决定，将其作为第1号议案，会后交市人大法制委员会审议。

　　多轮次、多方面征求意见是人大“开门立法、民主立法”的重要表现。市人大法制委员会、常委会有关工委在审议议案、主导开展立法工作中，围绕“代表机关”定位，支持和保障人大代表全链条参与立法全过程。坚持“急需先立”，及时将《条例》列入2022年立法计划，积极邀请领衔代表参加立法调研和座谈会，多次发送草案、草案修改稿以及立法参考资料，征求市人大法制专业代表小组和企业界代表的意见。强化基层群众对立法工作的直接有序参与，发挥基层立法联系点“民意直通车”的作用，与群众和基层人大代表零距离、面对面沟通，最大限度吸纳民意、汇聚民智。邀请各级人大代表列席常委会会议，参与法规审议表决全过程，市人大常委会组成人员和其他各级人大代表在立法工作中，共计提出50余条意见建议，大部分得到了吸收和采纳。

　　2022年11月，《条例》经安徽省人大常委会审查批准后，市人大法制委员会向常委会会议作出1号议案审议结果的报告，常委会决定将其列入市六届人大二次会议议程，提请全体人大代表审议这一报告。

　　由人大代表议案提出而立项、人大代表全程参与而顺利制定出台，最后再向全体人大代表报告，全过程体现出人大代表的作用，全过程载满了民意民智，这不仅是地方立法机制的探索创新，更是宿州市人大常委会践行全过程人民民主的生动实践。

　　天下之事，不难于立法，而难于法之必行。市人大常委会党组书记、主任赵琳表示：“法律法规的生命力在于实施，优化营商环境也绝非一劳永逸，不可能一蹴而就。我们将持之以恒、一以贯之地做好《条例》实施的‘后半篇文章’，锚定‘立得住、行得通、真管用’，切实在实践中彰显立法效果、体现人民意志、保障人民权益。”(朱郭锐 蔡维鑫)