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《黄河保护法》：黄河流域生态保护和高质量发展的根本保障

　　作者简介：孙佑海，天津大学法学院讲席教授，中国法学会环境资源法研究会副会长，国家生态环境专家委员会委员，天津大学中国绿色发展研究院执行院长，水利部、生态环境部《黄河保护法》起草组咨询专家

　　文章来源：《环境保护》2022年23期

　　基金项目：国家社会科学基金重大项目“国家治理现代化视域下的生态环境保护法律体系研究”(20ZDA089)阶段性研究成果

　　摘要：《中华人民共和国黄河保护法》（以下简称《黄河保护法》）是我国第二部流域法律。这是继第一部流域法律——《中华人民共和国长江保护法》实施后，我国流域生态文明建设的又一标志性立法成果。制定《黄河保护法》坚持突出重点、问题导向、统筹兼顾的总体思路，在立法内容上着力满足黄河流域生态保护的特殊需求，在明确适用范围、完善管理体制机制、完善规划与管控制度、健全生态保护与修复制度、强化水资源节约集约利用制度、完善水沙调控与防洪安全制度、健全适合黄河流域的污染防治制度、完善推动高质量发展制度、健全黄河文化保护传承弘扬制度、完善保障与监督制度、强化对违法行为的追责等方面作出了特殊的规定，为黄河流域生态保护和高质量发展提供了有力的法律保障。

　　关键词：黄河《黄河保护法》生态保护 黄河高质量发展 流域立法

　　2022年10月30日，十三届全国人民代表大会常务委员会（以下简称“人大常委会”）第三十七次会议通过《中华人民共和国黄河保护法》（以下简称《黄河保护法》）。《黄河保护法》自2023年4月1日起施行，是我国第二部流域法律，是继第一部流域法律—《中华人民共和国长江保护法》实施后，我国流域生态文明建设的又一标志性立法成果。《黄河保护法》的制定，对强化我国黄河流域乃至其他各大流域的依法治理具有重大和深远的影响。

　　制定《黄河保护法》意义重大

　　黄河是中华民族的母亲河。全面推进黄河流域生态保护和高质量发展，是以习近平同志为核心的党中央着眼中华民族伟大复兴和永续发展确定的重大国家战略。制定《黄河保护法》，是实现这一重大国家战略的重要环节和根本保障。

　　制定《黄河保护法》是深入贯彻落实以习近平同志为核心的党中央决策部署的重要举措。党的十八大以来，习近平总书记就黄河流域生态保护和高质量发展多次作出重要指示，强调要坚持生态优先、绿色发展，量水而行、节水为重，因地制宜、分类施策，统筹谋划、协同推进，走生态保护和高质量发展的道路，为制定《黄河保护法》指明了方向、确立了原则[1]。制定《黄河保护法》，将以习近平同志为核心的党中央的决策部署，以法律形式予以贯彻落实，将其转化为黄河保护、治理、高质量发展的国家意志和社会行为准则，有利于黄河流域的有效治理。

　　制定《黄河保护法》是统筹推进黄河流域生态保护和高质量发展的重要保障。黄河流域构成我国重要的生态屏障，是我国重要的经济地带；黄河文化是中华民族的根和魂，在国家发展大局和社会主义现代化建设全局中具有重要的战略地位。现行有关法律法规对规范黄河流域生态保护和高质量发展的针对性不强，相关法律之间衔接性不够，且存在一些法律制度空白。迫切需要专门制定《黄河保护法》，作出整体性的制度安排，增强黄河流域保护和治理的系统性。

　　制定《黄河保护法》是着力解决黄河特殊突出问题的紧迫需要。黄河是世界上治理难度最大的河流之一，水害严重，治理问题困扰中华民族几千年。长期以来，黄河水沙关系复杂，洪水风险依然是流域的最大威胁，“地上悬河”形势严峻，下游滩区防洪工作与经济发展矛盾长期存在。上游局部地区生态系统退化、水源涵养功能降低，中游水土流失严重，下游生态流量偏低、河口湿地萎缩。水资源保障形势严峻，人均水资源占有量仅为全国平均水平的27%，水资源开发利用率高达80%[2]。流域工业、城镇生活、农业面源和尾矿库污染严重，支流污染问题突出，亟需通过制定专门的《黄河保护法》，依法统筹解决黄河流域面临的突出问题。

　　制定《黄河保护法》的简要过程和总体思路

　　多年来，多位全国人大代表、政协委员和专家学者建议专门制定《黄河保护法》。2020年10月，中共中央、国务院颁发《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》，要求加快黄河立法工作[3]。全国人大常委会将制定《黄河保护法》列入2021年立法工作计划[4]。国务院对黄河保护立法起草工作作出专门部署。水利部、国家发展改革委牵头成立起草工作小组和专班，会同有关部门起草了《黄河保护法》草稿，并向社会公开征求意见。司法部先后两次征求有关方面意见，召开专家论证会和黄河九省（区）立法座谈会，进行实地调研，会同水利部、国家发展改革委等有关部门反复研究修改，形成了《黄河保护法》草案。2021年10月8日，国务院第151次常务会议审议通过该法律草案，决定提请全国人大常委会审议[5]。2021年12月20日，水利部部长受国务院委托在十三届全国人大常委会第三十二次会议上对《黄河保护法》草案作出说明[6]。2022年6月21日，《黄河保护法》草案提请十三届全国人大常委会第三十五次会议进行二次审议。2022年10月27日，《黄河保护法》草案三审稿提请十三届全国人大常委会第三十七次会议审议。2022年10月30日，这部法律高票通过，由中华人民共和国主席习近平颁发第一二三号主席令予以公布[7]。

　　制定《黄河保护法》的总体思路是，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实以习近平同志为核心的党中央关于黄河流域生态保护和高质量发展的重大决策部署，立足新发展阶段，完整、准确、全面贯彻新发展理念，注重构建新发展格局，全面落实党和国家关于黄河发展的规划安排，着力完善科学有效的黄河流域生态保护和高质量发展法律制度。

　　一是坚持突出重点。紧紧围绕习近平总书记强调的黄河流域需要高度重视的重大问题和目标任务，落实“重在保护、要在治理”的要求，确定相应的章节结构和制度措施，就生态保护与修复、水资源节约集约利用、水沙调控与防洪安全等作出制度安排。

　　二是坚持问题导向。针对黄河水少沙多、水沙关系不协调、生态环境脆弱的现状和特点，以水为核心、河为纽带、流域为基础，并结合黄河流域上下游、干支流、左右岸的特殊情况，在解决河流共性问题的同时，对黄河流域的特殊问题采取特别的治理措施，充分考虑黄河流域的特点。

　　三是坚持统筹兼顾。在起草中注重加强黄河保护与西部大开发、中部崛起等区域协调发展战略的互促共进，在平衡好保护与发展、保护与利用关系的同时，特别考虑将党和国家长期以来在黄河保护中行之有效的成功经验上升为法律规定，并对仍需探索实践的内容先作原则性规定，为进一步改革留出适当的制度完善空间。

　　《黄河保护法》为依法强化流域治理作出的创新规定

　　《黄河保护法》的制定，在依法强化黄河全流域的有效治理方面勇于探索，有诸多理念和法律制度创新。

　　在立法目的和原则方面适应全流域治理的理念。所谓立法目的，是指国家制定某项法律所要追求的目标[8]，也称立法宗旨。国家制定《黄河保护法》的目的，就是为了加强黄河流域生态保护，保障黄河安澜，推进水资源节约集约利用，推动高质量发展，保护传承弘扬黄河文化，实现人与自然和谐共生、中华民族永续发展。所谓立法原则，是指创制法律的指导思想、基本方针和出发点，是对国家立法意图的概括。只有以正确体现国家意志的立法原则作指导，制定的法律才能有效发挥作用。《黄河保护法》的立法原则，是坚持中国共产党的领导，实现黄河流域生态保护和高质量发展，落实“重在保护、要在治理”的要求，加强污染防治，贯彻生态优先、绿色发展，量水而行、节水为重，因地制宜、分类施策，统筹谋划、协同推进的原则。

　　在适用范围方面体现全流域治理的理念。法律的适用范围是指法律对人的效力、空间效力和时间效力。关于《黄河保护法》对人的效力，是指该法适用于全国所有从事黄河流域生态保护和高质量发展各类活动的单位和个人。关于《黄河保护法》的空间效力，是指该法适用于黄河流域，在黄河流域有效。该法所称黄河流域，是指黄河干流、支流和湖泊的集水区域所涉及的青海省、四川省、甘肃省、宁夏回族自治区、内蒙古自治区、山西省、陕西省、河南省、山东省的相关县级行政区域。该法明确将适用范围规定为黄河流域九省（区）的相关县级行政区域，为强化全流域治理奠定了地域基础。同时，为了衔接《黄河保护法》和相关法律之间的关系，该法还明确：本法未作规定的，适用其他有关法律的规定。如，涉及环境保护活动的，还要适用《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国土壤污染防治法》以及《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》等法律规定。

　　在体制机制方面体现全流域治理的理念。体制机制是法律实施的组织和制度保障。《黄河保护法》规定，国家建立黄河流域生态保护和高质量发展统筹协调机制，全面指导、统筹协调黄河流域生态保护和高质量发展工作，审议黄河流域重大政策、重大规划、重大项目等，协调跨地区跨部门重大事项，督促检查相关重要工作的落实情况。黄河流域省（区）可以根据需要，建立省级协调机制，组织、协调推进本行政区域黄河流域生态保护和高质量发展工作。关于国务院有关部门的职责，《黄河保护法》规定：国务院有关部门按照职责分工，负责黄河流域生态保护和高质量发展相关工作。水利部的黄河水利委员会及其所属管理机构，依法行使流域水行政监督管理职责，为黄河流域统筹协调机制相关工作提供支撑保障；生态环境部的黄河流域生态环境监督管理机构依法开展流域生态环境监督管理相关工作。在地方政府层面，《黄河保护法》规定了相关政府及其有关部门的职责，并要求黄河流域建立省际河湖长联席会议制度。这些新规定充分体现了全流域治理的实际需要，为强化黄河流域治理提供了有效的体制机制保障。

　　在规划与管控方面体现全流域治理的理念。所谓规划，是指一定主体组织制定的比较全面长远的发展计划。所谓管控，是指一定主体对管理活动的控制，通过一系列组织制度体系的设计，为整个管理活动创造一个良好的运作机制环境，提高执行力，降低运行风险。为充分发挥规划的引领、指导和约束作用，《黄河保护法》规定了黄河流域规划体系、规划水资源论证、国土空间用途管制、生态环境分区管控、水资源分区管控、河湖岸线管控、水沙统一调度等制度措施。

　　规划与管控制度主要体现在第二章。如在编制规划方面，《黄河保护法》第二十条规定，国家建立以国家发展规划为统领，以空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑的黄河流域规划体系，发挥规划对推进黄河流域生态保护和高质量发展的引领、指导和约束作用。第二十一条规定，国务院和黄河流域县级以上地方人民政府应当将黄河流域生态保护和高质量发展工作纳入国民经济和社会发展规划；国家发展改革委应当会同国务院有关部门编制黄河流域生态保护和高质量发展规划，报国务院批准后实施。第二十三条规定，水利部应当会同国务院有关部门和黄河流域省级人民政府，按照统一规划、统一管理、统一调度的原则，依法编制黄河流域综合规划、水资源规划、防洪规划等，对节约、保护、开发、利用水资源和防治水害作出部署。再如在管控方面，《黄河保护法》第二十五条规定，国家对黄河流域国土空间严格实行用途管制。黄河流域县级以上地方人民政府自然资源主管部门依据国土空间规划，对本行政区域黄河流域国土空间实行分区、分类用途管制。该流域的国土空间开发利用活动应当符合国土空间用途管制要求，并依法取得规划许可。禁止违反国家规定占用永久基本农田。禁止擅自占用耕地进行非农业建设，严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地。黄河流域县级以上地方人民政府严格控制黄河流域以人工湖、人工湿地等形式新建人造水景观。黄河流域统筹协调机制应当组织有关部门加强监督管理。

　　在生态保护与修复方面体现全流域治理的理念。健全生态保护与修复制度是《黄河保护法》的一大亮点。根据黄河河源区、黄土高原、河口及三角洲等不同区域生态保护修复要求，《黄河保护法》规定了生态修复规划、水土流失总量控制、淤地坝建设管理、整沟治理、生态流量管控、重点水域禁渔期等制度措施。以上内容主要体现在第三章。如在该章第二十九条规定，国家加强黄河流域生态保护与修复，坚持山水林田湖草沙一体化保护与修复，实行自然恢复为主、自然恢复与人工修复相结合的系统治理，明确要求自然资源部会同国务院有关部门编制黄河流域国土空间生态修复规划，组织实施重大生态修复工程，统筹推进黄河流域生态保护与修复工作。第三十条规定，禁止在黄河上游约古宗列曲、扎陵湖、鄂陵湖、玛多河湖群等河道、湖泊管理范围内从事采矿、采砂、渔猎等活动，维持河道、湖泊天然状态。再如，第三十八条规定，国家统筹黄河流域自然保护地体系建设，国务院和黄河流域省级人民政府在黄河流域重要典型生态系统的完整分布区、生态环境敏感区以及珍贵濒危野生动植物天然集中分布区和重要栖息地、重要自然遗迹分布区等区域，依法设立国家公园、自然保护区、自然公园等自然保护地。同时规定，自然保护地建设、管理涉及河道、湖泊管理范围的，应当统筹考虑河道、湖泊保护需要，满足防洪要求，并保障防洪工程建设和管理活动的开展。该章关于生态保护与修复的规定，适应了黄河河源区、黄土高原、河口以及三角洲等不同区域生态保护与修复的迫切需要。

　　在水资源节约集约利用方面体现全流域治理的理念。为了落实党中央关于把水资源作为最大刚性约束条件的要求[9]，《黄河保护法》在第四章明确规定了水资源强制性约束控制指标、水资源统一调度、地下水取用水总量和水位控制、取水许可限批、用水定额、行业节水、水资源配置工程建设等制度措施。比如在该章第四十六条规定，国家对黄河水量实行统一配置。制定和调整黄河水量分配方案，应当充分考虑黄河流域水资源条件、生态环境状况、区域用水状况、节水水平、洪水资源化利用等，统筹当地水和外调水、常规水和非常规水，科学确定水资源可利用总量和河道输沙入海水量，分配区域地表水取用水总量。再如该章第四十九条规定，黄河流域县级以上行政区域的地表水取用水总量不得超过水量分配方案确定的控制指标，并符合生态流量和生态水位的管控指标要求；地下水取水总量不得超过本行政区域地下水取水总量控制指标，并符合地下水水位控制指标要求。第五十条规定，在黄河流域取用水资源，应当依法取得取水许可。黄河干流取水，以及跨省级重要支流指定河段限额以上取水，由黄河流域管理机构负责审批取水申请，审批时应当研究取水口所在地的省级政府水行政主管部门的意见；其他取水由黄河流域县级以上地方政府水行政主管部门负责审批取水申请。

　　在水沙调控与防洪方面体现全流域治理的理念。黄河沙多引发自然灾害是其最大的特点。统计显示，黄河多年平均年输沙量达16亿t，居世界大江大河之首，多年平均径流量仅500多亿m3，水量偏少而沙量偏多，大量泥沙淤积在下游河道，形成了举世闻名的地上悬河。“黄河62%的水量产自兰州以上河段，90%的沙量产自中游区域，来水和产沙异源，水沙关系不协调，容易引起防汛、供水、生态等问题。”[10]对此，黄河立法必须紧紧抓住水沙关系调节这个“牛鼻子”，保障黄河不发生灾害。为此，《黄河保护法》在第五章规定，在黄河流域组织建设水沙调控和防洪减灾工程体系，完善水沙调控和防洪防凌调度机制；完善以骨干水库等重大水工程为主的水沙调控体系，发挥联合调水调沙作用；黄河流域河道采砂实行规划和许可制度；在三门峡等水库库区养殖，应当满足水沙调控和防洪要求，禁止采取网箱、围网和拦河拉网的养殖方式。《黄河保护法》所规定的一系列制度措施，考虑了黄河保护的特殊性，弥补了现行《中华人民共和国防洪法》中的空白，对于保障黄河的防洪安全，具有重大意义。

　　在水污染防治方面体现全流域治理的理念。我国有专门的《水污染防治法》，是否在《黄河保护法》中对水污染防治问题也作出规定，这在起草《黄河保护法》时是有争议的。经过深入研究，专家们认为黄河的水污染问题既有所有江河的共性，也有黄河自身的特殊性，因此在执行全国性水污染防治法律的同时，对黄河的水污染行为作出专门性的防治规定，是必要的，也是可行的。因此，针对黄河流域水污染的突出问题，《黄河保护法》规定了黄河流域水环境质量标准、水污染物排放标准、流域重点污染物排放总量控制、排污口监管、土壤和地下水污染防治、农业面源污染防治等制度措施。如《黄河保护法》第七十四条规定，对黄河流域没有国家水污染物排放标准的特色产业、特有污染物，以及国家有明确要求的特定水污染源或者水污染物，黄河流域省级政府应当补充制定地方水污染物排放标准，报生态环境部备案。为了增强《黄河保护法》的可操作性，该法还对制定“更加严格的地方水污染物排放标准”的情形作出了明确限定，包括产业密集、水环境问题突出；现有水污染物排放标准不能满足黄河流域水环境质量要求；流域或者区域水环境形势复杂，无法适用统一的水污染物排放标准。再如，《黄河保护法》第七十五条对污染物总量控制提出了不同于一般性法律法规的要求，明确规定：生态环境部应当根据水环境质量改善目标和水污染防治要求，确定黄河流域各省级行政区域重点水污染物排放总量控制指标；黄河流域水环境质量不达标的水功能区，各省级人民政府生态环境主管部门应当实施更加严格的水污染物排放总量削减措施，限期实现水环境质量达标。还如，《黄河保护法》第八十条对全流域的环境监测提出专门要求，明确规定：生态环境部应当在黄河流域定期组织开展大气、水体、土壤、生物中有毒有害化学物质调查监测，并会同国务院卫生健康等主管部门开展黄河流域有毒有害化学物质环境风险评估与管控。以上《黄河保护法》关于污染防治的特殊规定，为强化黄河流域的污染治理，严密控制环境风险，提供了独特的法律制度保障。

　　在助力高质量发展方面体现黄河流域的特点。黄河流域生态破坏问题之所以长期得不到彻底解决，除与黄河流域的自然环境相关外，也与该流域经济和社会发展水平较低，对黄河的过度开发利用有着密不可分的关系。因此，为了有效解决黄河流域的生态问题，还应在提高黄河流域的高质量发展水平方面下功夫。这个思路是符合唯物辩证法的。按照这个思路，《黄河保护法》规定了城乡融合发展、大城市和县城发展、美丽乡村建设、绿色发展、基础设施完善、现代农业发展、科技创新等制度措施。比如，该法第八十二条、第八十四条规定，促进黄河流域高质量发展应当坚持新发展理念，加快发展方式绿色转型，以生态保护为前提优化调整区域经济和生产力布局；国务院有关部门和黄河流域县级以上地方人民政府应当强化生态环境、水资源等约束和城镇开发边界管控，严格控制黄河流域上中游地区新建各类开发区，推进节水型城市、海绵城市建设，提升城市综合承载能力和公共服务能力。以上规定，体现了只有实现黄河流域的高质量发展，才能真正保护好黄河流域生态环境的战略思维。

　　在文化保护传承弘扬方面体现黄河流域的特点。黄河是中华文明的摇篮，黄河流域各族人民在这富饶、壮美的长河中创造了光辉灿烂的黄河文明、丰富着伟大的黄河文化。《黄河保护法》规定了黄河文化保护传承弘扬规划、黄河文化资源记录共享、文化遗产保护、公共文化服务、文化产业发展等制度措施。《黄河保护法》专设“黄河文化保护传承弘扬”一章，明确要求，国家加强黄河流域具有革命纪念意义的文物和遗迹保护，建设革命传统教育、爱国主义教育基地，传承弘扬黄河红色文化；国家建设黄河国家文化公园，统筹利用文化遗产地以及博物馆、纪念馆等资源，综合运用信息化手段,系统展示黄河文化；国家发展改革委、国务院文化和旅游主管部门组织开展黄河国家文化公园建设；国务院文化和旅游主管部门会同国务院有关部门统筹黄河文化、流域水景观和水工程等资源，建设黄河文化旅游带。在加强黄河文化国际传播方面，《黄河保护法》鼓励和支持各相关主体开展黄河文化展演、展示、交流、合作等活动，提高黄河文化的影响力。这些规定，反映了黄河流域的特殊文化和历史，具有鲜明的黄河立法特色。

　　在实施保障、监督和法律责任方面作出明确规定。为了实现黄河流域生态保护和高质量发展，《黄河保护法》明确了财政、税收、金融、价格、生态保护补偿等支持措施，规定了政府目标责任考核、执法和社会监督、约谈、定期工作报告等制度。与此同时，根据党中央关于用重典治理环境违法行为的要求，《黄河保护法》设定了严格的法律责任，并明确做好与相关法律、行政法规的衔接，为保障法律的有效实施，预设了必要的前提。

　　制定《黄河保护法》为我国黄河全流域的有效治理做出了诸多重要的法律制度创新。应认真学习、深刻领会并严格实施《黄河保护法》规定的各项制度措施，为推动黄河流域生态保护和高质量发展，实现中华民族伟大复兴和永续发展，做出新的更大的贡献！

　　参考文献：

　　[1]侯琳良.推动生态保护和高质量发展，让黄河成为造福人民的幸福河[N].人民日报,2022-06-09(01).

　　[2]习近平.在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上的讲话[J].奋斗,2019(20):4-10.

　　[3]中共中央国务院印发《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》[EB/OL].[2022-12-05].http://www.gov.cn/zhengce/2021-10/08/content_5641438.htm.

　　[4]全国人大常委会2021年度立法工作计划[EB/OL].[2022-12-05].http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202104/1968af4c85c246069ef3e8ab36f58d0c.shtml.

　　[5]李克强总理主持召开国务院常务会议通过《中华人民共和国黄河保护法（草案）》[EB/OL].[2022-12-05].http://www.gov.cn/premier/2021-10/08/content_5641406.htm.

　　[6]十三届全国人大常委会第三十二次会议审议多部法律草案[EB/OL].[2022-12-05].http://cpc.people.com.cn/n1/2021/1221/c64387-32313036.html.

　　[7]中华人民共和国黄河保护法[EB/OL].[2022-12-05].http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202210/1af57adb03f54fd7821e7d35efe6ca15.shtml.

　　[8]刘风景.立法目的条款之法理基础及表述技术[J].法商研究,2013,30(3):48-57.

　　[9]中共十九届五中全会在京举行[EB/OL].[2022-12-05].http://dangjian.people.com.cn/n1/2020/1030/c117092-31912127.html.

　　[10]黄河保护法草案首次提请审议！直面水沙不平衡、水资源短缺、生态脆弱……[EB/OL].[2022-12-05].https://www.sohu.com/a/511042938_121106854.