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“全过程人民民主”在“人民的城市”的生动实践

　　上海

　　中国共产党的诞生地

　　从石库门到天安门

　　百年征程波澜壮阔

　　同样是在上海

　　这座“人民的城市”

　　诞生了

　　全国首个设立在街道的基层立法联系点

　　让全过程人民民主的树干“枝繁叶茂”

　　让一项项法律法规结成“累累果实”

　　民主的“根系”

　　深深地扎进基层

　　汲取养分、生根发芽

　　去年9月23日，虹桥街道古北市民中心多了一块金光闪闪的牌子——“上海人大全过程人民民主研习实践基地”。

　　虹桥街道基层立法联系点，是全国人大常委会法工委在上海设立的首个基层立法联系点。2019年11月，习近平总书记在这里考察时首次提出“全过程民主”的重要理念。

　　从首提地发轫，上海不断深化实践，全力打造全过程人民民主最佳实践地，把这一重大理念落实到法治实践和城市治理的各方面、全过程，让全过程人民民主在申城落地生根。

　　基层立法联系点全覆盖

　　“总书记说，人民民主是一种全过程的民主，所有的重大立法决策都是依照程序、经过民主酝酿，通过科学决策、民主决策产生的。”那次总书记来考察的场景，全国人大代表、上海市长宁萍聚工作室党支部书记朱国萍记忆犹新。作为见证者和实践者，她深有体会：“居民家门口的声音传到了立法机关，很多意见即便不能上升为法条，也能充分转化为现实的治理力，为群众排忧解难。加装电梯、为老服务、美丽家园建设……为百姓做的每一件实事，都在全过程人民民主中产生。”

　　从“首提地”发轫，三年来，上海不断深化和拓展基层立法联系点实践探索，市人大、市政府基层立法联系点先后各扩容到25个，实现了全市16个区全覆盖。立法联系点在空间上向社区、园区、楼宇不断延伸;在功能上向立法前、立法后两端延伸，从参与立法向监督执法、促进守法、宣传普法拓展;在渠道上畅通线上、线下多种形式。

　　73岁的周宏发清楚地记得嘉定工业区裕民社区举办《上海市养老服务条例(草案)》意见征询座谈会的场景。这部与上海数百万老年人休戚相关的法规，因为周宏发提出的一个建议，第十六条的表述与草案原文有了变化。“字字千钧的法条中，我的一点建议能被听见且被采纳，全过程人民民主果然实打实!”

　　虹桥街道基层立法联系点宣传画卷

　　据统计，近三年，全市的基层立法联系点提出立法建议7800多条，被采纳640余条。其中，全国人大虹桥街道基层立法联系点自2015年成立以来，共完成67部法律草案的意见征询工作，提出建议1363条，其中101条被采纳。

　　人民政协实行的协商民主是全过程人民民主的一种重要形式。市政协依托各区设立政协委员街镇联络组站，推动统一打造“协商于民”政协委员工作站平台，积极探索政协协商与基层协商有效衔接。越来越多政协委员下沉基层调研，发现真问题，提出好建议，不断转化为基层治理中的好举措。委员们表示，不同主体在协商平台上各抒己见，全过程人民民主也越来越深入人心。

　　重大决策吸纳“民间智慧”

　　2020年7月17日，上海市民刘晔青接到一个特殊的邀请——为当天成立的上海市人民建议征集办公室揭牌，获邀理由是她曾贡献过“金点子”。

　　刘晔青经营着一家24小时便利店，按照规定，便利店夜间要配备2名员工值守，否则将受到处罚。但她认为，这项规定已经滞后于移动支付时代。于是，她通过人民建议征集平台提交了一份《关于尽快废止便利店夜间需2人值守规定的建议》。没想到，提出建议后不到一个月，这件事就得到了解决。

　　发展全过程人民民主，关键在“民”。不仅立法充分吸纳和体现民意，城市治理也离不开民意的畅通表达。“群众声音是原汁原味的社情民意，蕴含着大量真知灼见。”市人民建议征集办公室主任王剑华说，人民群众的“好声音”，就是上海城市治理的“新引擎”。

　　两年来，上海持续推进人民城市建设，从“市委领导信箱”“12345市民热线” “互联网+人民建议征集”等多渠道的探索，到各街镇、园区同步加强机构建设、配备工作力量，征集体系嵌入215个街镇、6100多个村居“家门口”服务体系，1000余个工作站覆盖市民中心、睦邻中心、片区中心、旧改指挥部等场所，触角延伸至城市的每一个角落。

　　不同地域、不同职业、不同年龄的市民群众，通过“家门口”“手头上”的建议征集渠道，为上海建设发展建言献策。

　　愚园路历史名人墙的展示厅内，征集人民建议的红色邮筒。栗思 摄

　　去年国庆期间，普陀区市民王先生建议文化场馆延长假日开放时间，隔天就被采纳;不少市民建议适跑公园加装储物柜方便放置水杯和钥匙，一些公园也很快采纳落实。

　　人民的声音，正成为上海城市发展的“新动力”。上海各级政府和职能部门也在改变观念，主动问需于民、问计于民、问效于民。在重大民生项目实施事前主动征集人民建议，已经成为常态。“老小区可以和周边产业园区进行公共空间错时共享”，这条由初中生毛子谦提出的建议，就被写入了上海“十四五”规划纲要文本。市政府实事项目的推出、五个新城的规划建设等重大决策，都吸纳了大量“民间智慧”，生动诠释和丰富了全过程人民民主的实践。

　　2021年7月1日起，《上海市人民建议征集若干规定》正式施行，以地方法规形式确立人民建议的重要地位，保障公民在人民城市建设中的参与权、表达权。这也是全国第一部由省级人大常委会制定的，专门促进和规范人民建议征集工作的地方性法规。

　　以地方立法为契机，上海正不断创新人民建议征集工作模式，进一步畅通民意表达的渠道方式，推动人民建议征集的成果及时转化。最新数据显示，市人民建议征集办成立以来，共收到市民意见建议超过15万条，占信访总量36.6%，建议采纳率达到了98.5%。

　　“大家的事，就要与群众多商量、请群众来参与、由群众来评判。这也是全过程人民民主的应有之义。”王剑华说。

　　法治政府建设迈上新台阶

　　2019年7月的一天，一场“民告官”案件在市第三中级人民法院开庭。因为小区门口的水塘被填埋，青浦某小区业主将上海市人民政府告上了法庭。2017年上海开展行政机关负责人“出庭、旁听、讲评三合一”活动以来，这是首起由上海市政府作为被告的案件。市政府秘书长带队，10家市政府委办局、16个区政府近150位领导干部旁听了审理全过程。

　　全过程人民民主是推进国家治理体系和治理能力现代化的现实需要，上海把人民呼声真实地写入法律里，广泛地落实在制度中，以此督促政府部门依法依规行使职能，法治政府建设迈上新台阶。

　　2018年12月，中共上海市委全面依法治市委员会成立，对全面依法治市进行总体布局，先后制定出台2021年到2025年的《法治上海建设规划》《上海法治政府建设规划》《上海法治社会建设规划》。

　　2021年1月20日，上海城市法规全书正式在市政府门户网站、随申办等多端口上线，率先将地方性法规、政府规章进行统一汇编、分类整理、动态更新，共收录地方性法规231篇、政府规章292篇、行政规范性文件502篇，总访问量达315万余人次，让法触手可及、随查随用。

　　如今，学法、懂法、用法已成为上海干部考核的一道“必考题”，全市行政机关负责人的出庭应诉次数从2018年的1167人次提高到了2021年的2128人次，应诉率达到82.32%。一位领导干部首次坐上被告席后感慨：“行政应诉工作是一把戒尺，督促着我们将依法行政落实到各项工作中。”

　　立法联系点设在工人新村

　　“人民当家作主”有了法治保障

　　曹杨新村，新中国第一个工人新村。虽然这里房龄普遍较老，但得益于便捷交通、各种生活设施充足，房租相对合适，不少在中心城区上班的年轻白领喜欢租住于此。随着上海进入全面恢复正常生产生活秩序阶段，年轻人眼中性价比较高的合租房，却给常态化疫情防控工作带来风险隐患。

　　这两天，依托于社区内的曹杨新村街道基层立法联系点，一项调研正在紧锣密鼓地进行中。根据市人大常委会今年立法计划，住房租赁条例的立新废旧被提上了日程。“我们要把调研中提炼出的‘问题清单’反馈上去。”曹杨新村街道党工委书记许春辉说。

　　在这里，七十年来，“人民当家作主”的火热实践贯穿其间。如今，立法联系点开进居民区，信息采集点覆盖每个居委会，“小巷总理”成了信息员，广大居民群众在一场场秉持着“全过程人民民主”理念的立法调研、交流等实践中，学会了如何反映情况、表达诉求，如何科学建议，将民心民声原汁原味地反馈至立法机关。

　　曹杨一村在改造时，基层立法联系点曾举行过座谈会，解决改造过程中的矛盾纠纷，确保整体风貌协调一致。图为改造后的曹杨一村。

　　“人民呼声”迅速转化为立法项目

　　随着立法联系点功能进一步拓展，民意体现不止于“立法中”“立法后”，也不断向“立法前”延伸。

　　经济社会发展，房屋租赁需求不断变化。然而，许多新兴租赁模式隐藏着风险点，亟需法律予以规制。此次调研中，曹杨新村街道人大工委科长周阮文发现，虽然合租房不属于群租性质，但因其流动性大、较难管理。譬如，有企业以单位名义整租房屋作为值班宿舍，人员每日轮换，很难动态核实人员信息。调研中，结合各方意见，立法联系点提出建议：应该界定房东、承租人等各方主体的职责，最好还能明确相应处罚措施。

　　不只是房屋租赁，该立法联系点还将视线瞄准了基层社区治理中的“硬骨头”——住宅小区综合管理。商品房、老公房、动迁房……超大城市里，用“千房千面”来形容类型多样的居民区，一点儿不为过。想用一部法规厘清社区内“三驾马车”的权责，也十分考验立法智慧。

　　此前，市人大向各基层立法联系点征集立法项目意见，周阮文代表社区居民发言。结合老工人新村的实际情况，他提出：“希望考虑为住宅小区综合管理立法。”没想到，今年立法项目计划中，该项目赫然在列，这让大家信心倍增。在周阮文看来，基层立法联系点深入参与立法项目选择，能让法律法规在立法前就更贴近民心民意，也让有限的立法资源用在刀刃上。

　　从小雨篷到充电桩，一户一策调解

　　从立法的“敏感度”到民生的“感知度”，其背后正是丰富实践中“全过程人民民主”不断完善的民意征集机制。借由一次次敞开心扉、直抒胸臆的座谈会，“呼声能被听到、建议会被采纳”。

　　初夏的上海，雨水丰沛、阴晴无定。采访当天，豆大雨点密密麻麻落向红色雨篷，成为好听的“鼓点”。在曹杨新村，即便是这顶不起眼的小雨篷，也是践行全过程人民民主结出的硕果。

　　作为上海市第四批优秀历史保护建筑，曹杨新村留存着特殊历史记忆。然而，居住于此的人们却过着逼仄生活。厨卫合用、嘎吱作响的木质楼梯，让老房渐失光彩，改造势在必行。

　　最初的设计图纸里，设计师还原了上世纪50年代的建筑原貌。鹅黄色拉毛涂装、屋顶的砖红色瓦片……都照着记忆中模样“一比一”重现，却也忽略了居民们的一些现实需求。作为信息员的“小巷总理”施云霞收到一箩筐“需求单”。能否装个雨篷、安个晾衣杆?能否加个充电桩?看似不起眼，却实实在在影响着居民的幸福感。

　　趁着此前《上海市促进多元化解矛盾纠纷条例》意见征询这一契机，该基层立法联系点将座谈会开进了正在改造中的曹杨一村。透明公开的对话中，居民们逐渐吐露心声：有人觉得家里刚装修完，推翻重来有些“吃亏”;有人说家里人口多，怕改造后还是不能满足实际需求……一场谈论下来，大家自己“咂摸”出了老房改造过程中矛盾纠纷的解决机制，纷纷建议：借助立法联系点“智囊团”资源，搭建起共商共议平台，推动矛盾纠纷在“众人商众人议”中妥善解决。

　　建议有了，对策也“齐活”。针对雨篷、充电桩等共性需求，社区“集单处理”，确保整体风貌协调一致。以充电桩为例，每幢楼门口腾挪出空间加装三个充电位，居民在家门口轮次充电。设计师们实行“一房一方案”，保留保护历史风貌同时，也尽可能满足个性化需求。“这就是将立法信息采集点设在居委会的好处，让法规法条在诞生之前就具备了可操作性和生命力。”施云霞说。